Výbor pro právní záležitosti
předseda
25.4.2016
Paní Vicky Ford
předsedkyně
Výbor pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů
BRUSEL
Věc: Stanovisko k právnímu základu směrnice Evropského parlamentu a Rady o právním rámci Unie, který se týká porušení celních předpisů a sankcí
Vážená paní předsedkyně,
dopisem ze dne 29. února 2016 jste podle čl. 39 odst. 2 jednacího řádu požádala Výbor pro právní záležitosti o ověření vhodnosti právního základu výše uvedeného návrhu.
Výbor projednal výše uvedenou otázku na své schůzi dne 21. dubna 2016.
I – Souvislosti
Ve svém dopise ze dne 29. února 2016 Výbor pro vnitřní trh a ochranu spotřebitele (IMCO) požádal v souladu s čl. 39 odst. 2 jednacího řádu Výbor pro právní záležitosti o stanovisko ke vhodnosti právního základu pro uvedený návrh.
Návrh Komise je založen na článku 33 SFEU, který se týká celní spolupráce a dává Unii pravomoc postupovat v této věci řádným legislativním postupem.
Zpravodajka pro návrh ve výboru IMCO dospěla k názoru, že článek 114 SFEU, který se týká sbližování právních předpisů pro zřízení a fungování vnitřního trhu, by měl lépe odrážet cíle tohoto návrhu a že tento článek uvádí návrh do souladu s celním kodexem Unie[1], který je rovněž založen na článku 114 SFEU.
II. Návrh
Ačkoli je legislativa v celní oblasti harmonizovaná a spadá do působnosti EU, možnost přijímat právní předpisy tykající se sankcí a porušení celních předpisů zůstává v oblasti působnosti členských států.
Podle celního programu na rok 2013 provedla Komise posouzení vnitrostátních systémů 24 členských států s ohledem na porušení celních předpisů a sankce[2]. Komise zjistila značnou rozmanitost těchto režimů a shledala, že tyto rozdíly mají negativní dopad. Důsledky je možné pociťovat nejen na mezinárodní úrovni, ale rovněž v evropském prostoru, protože různé vymáhání celních právních předpisů může ztěžovat účinné řízení celní unie. Kromě toho dopad různých pravidel může být rovněž pociťován hospodářskými subjekty a v oblasti rovných podmínek, jež jsou pro vnitřní trh klíčové. Tento nesoulad je rovněž uznáván Komisí jako odůvodnění nutnosti jejího legislativního aktu v bodě 1.1. důvodové zprávy a v bodě odůvodnění 3 návrhu.
Podle důvodové zprávy, v kapitole týkající se volby právního základu (bod 3.1) Komise poukazuje na to, že „(...) Obdobně je pádným důvodem k posílení spolupráce mezi členskými státy i zavedení určitých usnadnění a zjednodušení v rámci celních předpisů Unie a možnost jejich využívání ze strany schválených hospodářských subjektů.“
Návrh obsahuje společný seznam skutků a opomenutí, jež by bylo možné považovat za porušení celního kodexu Unie (UUC) a dalších právních předpisů v celní oblasti, stanoví striktní případy odpovědnosti a záměrných případů porušení či případů porušení, k nimž došlo z nedbalosti (článek 1 až 5 návrhu). Článek 6 se týká podněcování, napomáhání a navádění k činům a pokusům o ně v souvislosti s činy, jež jsou předtím zmíněny jako porušování. Článek 7 návrhu se týká pochybení celních orgánů a článek 8 se vztahuje k odpovědnosti právnických osob. Články 9 až 12 stanoví podstatná omezení sankcí a zásady, jimiž by se mělo řídit jejich uplatňování. Článek 13 a 14 obsahuje procesní ustanovení pojednávající o obdobích omezení a pozastavení správního řízení. Článek 15 stanoví, podle jaké jurisdikce by se mělo postupovat. Článek 16 pojednává o spolupráci mezi členskými státy a ukládá členským státům povinnost výměny informací a vymáhání zásady ne bis in idem, zajišťující, že proti nikomu by nemělo být vedeno řízení pro stejné činy ve více než jednom členském státě. Článek 17 ukládá členským státům, aby umožnily zajištění jakéhokoli nástroje používaného k porušování celních předpisů. Konečně návrh obsahuje ustanovení o podávání zpráv o souladu a provádění směrnice ve vnitrostátním právu a o přezkumu tohoto souladu a provádění (článek 18 až 21).
III – Navrhovaný právní základ
Navrhovaným právním základem návrhu je článek 33 SFEU, v němž se uvádí následující:
KAPITOLA 2
SPOLUPRÁCE V CELNÍCH VĚCECH
Článek 33
(bývalý článek 135 Smlouvy o ES)
Evropský parlament a Rada přijímají v oblasti působnosti Smluv řádným legislativním postupem opatření k posílení spolupráce mezi členskými státy a mezi členskými státy a Komisí v celních věcech.
Do právního základu se navrhuje zařadit následující článek 114 SFEU (doplněno zvýraznění:
KAPITOLA 3
SBLIŽOVÁNÍ PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ
Článek 114
(bývalý článek 95 Smlouvy o ES)
1. „Není-li ve Smlouvách stanoveno jinak, použijí se k dosažení cílů uvedených v článku 26 následující ustanovení. [...] Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem přijímají opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu. (..)
IV - Judikatura
Podle zavedené judikatury Soudního dvora „se musí volba právního základu aktu Společenství zakládat na objektivních faktorech, které podléhají soudnímu přezkumu a mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu“.[3] Volba nesprávného právního základu může proto být důvodem pro prohlášení dotyčného právního předpisu za neplatný.
Opatření se má v zásadě opírat pouze o jeden právní základ. Dvojí právní základ lze použít pouze tehdy, pokud akt sleduje současně několik cílů nebo má několik provázaných složek, aniž by jeden z cílů nebo jedna ze složek byly ve vztahu k druhým druhořadými nebo nepřímými[4], a to za podmínky, že postupy stanovené pro jednotlivé právní základy nejsou neslučitelné[5].
V - Analýza
Článek 33 SFEU byl zařazen jako právní základ pro další právní akty přijaté v oblasti celní spolupráce, jako jsou celní kodex Unie a nařízení o clech 2020.[6] Neexistuje žádná explicitní definice pojmu celní spolupráce, ale protože je spojena s hlavou II „Volný pohyb zboží“, kapitolou 2 SFEU „Celní spolupráce“ používá se extenzívně ve vztahu k celní unii, například pokud jde o celní povinnosti, prevenci podvodů a kontroly zboží vstupujícího do celního prostoru EU.[7] Článek 33 je proto řádným právním základem pro činnosti týkající se rámce spolupráce mezi celními orgány.
Právním základem harmonizačních opatření týkajících se vnitřního trhu je článek 114 Smlouvy o fungování EU. Harmonizační opatření podle tohoto článku vyžadují jako předběžnou podmínku uznat, že existují rozdíly právních předpisů členských států v této oblasti, jež mohou vést k narušení obchodování na vnitřním trhu. Tento článek je možné používat, je-li pravděpodobné, že mohou vznikat takovéto rozdíly mezi vnitrostátními právními předpisy, ale pouze pokud tato pravděpodobnost není čistě hypotetická. Soudní dvůr ve své judikatuře opakovaně použil tuto formulaci, když v současnosti nedefinoval tuto „pravděpodobnost“. Nicméně Soudní dvůr nikdy nepřijal za právní základ právních přepisů článek 114, pokud shledal, že rozdíly ve vnitrostátních právních předpisech členských států neexistují a pravděpodobně nevzniknou.
Podle judikatury Soudního dvora je cílem opatření uvedených v členku 114 SFEU zlepšit podmínky pro zřízení a fungování vnitřního trhu a musí mít skutečně tento předmět a současně přispívat k odstraňování překážek volnému pohybu zboží a svobodě poskytovat služby, nebo k odstraňování narušení hospodářské soutěže.[8]
Návrh Komise je zaměřen na nápravu problémů způsobených disparitou systémů zabývajících se porušením celních předpisů a následnými sankcemi na evropském trhu. V preambuli návrh a v jeho důvodové zprávě se stanoví, že tyto rozdíly vznikají ve třech dimenzích: za prvé na vnitrostátní úrovni, kde má EU zaručovat dodržování mezinárodních povinností, jimiž je vázána; za druhé v rámci celní unie, se zaměřením na účinnější řízení celní unie; za třetí v rovině vnitřního trhu, kde Komise uznává, že současný status quo nezajišťuje rovné podmínky, když hospodářské subjekty nepůsobí za stejných podmínek a podle stejných pravidel. Návrh není proto zaměřen pouze na posílení celní spolupráce, ale rovněž má za cíl napravovat narušení vnitřního trhu použitím jednotné sady pravidel, která by se uplatňovala ve 28 členských státech.
Většina ustanovení tohoto návrhu je totiž zaměřena na stanovení jednotného seznamu administrativních sankcí za porušování celních předpisů a stanovení, jaké jednotlivé skutky a opomenutí by měly být fakticky považovány za porušení. Ačkoli se některá ustanovení striktně týkají záležitostí spolupráce (čl. 15 odst. 2 a článek 16), například pokud jde o výměnu informací, většina ustanovení je zaměřena na sbližování vnitrostátních předpisů.
Jak uznal Soudní dvůr, je možné mít dvojí právní základ, pokud jsou oba druhy právních ustanovení nedílně spojeny s daným právním aktem. V tomto případě, s ohledem na cíl a obsah navrhované směrnice, nelze cíle dosažení účinnějšího řízení celní unie a zajištění toho, aby se hospodářské subjekty řídily stejnými pravidly, aniž by využívaly výhody méně náročných členských států, navzájem oddělit.
Uvažovaný návrh se neomezuje na posílení celní spolupráce mezi členskými státy a účinně se snaží vypořádat se s narušením vnitřního trhu vytvořeného různými vnitrostátními režimy. Proto by článek 114 měl být přidán k článku 33 SFEU. Obě ustanovení jsou striktně propojena a ani jedno není ve vztahu k druhému podružné.
Je třeba poznamenat, že v souladu s postupem podle článku 114 SFEU je konzultace s Hospodářským a sociálním výborem povinná.
VI – Závěr a doporučení
Články 33 a 114 SFEU představují správný právní základ návrhu.
Na své schůzi dne 21. dubna 2016 Výbor pro právní záležitosti rozhodl tedy17 hlasy proti 3, nikdo se nezdržel hlasování[9], že Vám doporučí, že by řádným právním základem návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o právním rámci Unie, který se týká porušení celních předpisů a sankcí, měly být články 33 a 114 SFEU.
S pozdravem
Pavel Svoboda