Paolo De Castro

Formand for

Udvalget om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter

BRUXELLES

Om:                Udtalelse om retsgrundlaget for forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2000/75/EF for så vidt angår vaccination mod bluetongue (KOM(2010)0666 – C7‑0032/2011 – 2010/0326(COD))

Med skrivelse af 10. februar 2011 anmodede De Retsudvalget om en udtalelse om den påtænkte ændring af retsgrundlaget for Kommissionens ovennævnte forslag fra artikel 15 i Rådets direktiv 92/119/EØF til artikel 43, stk. 2, i TEUF, jf. forretningsordenens artikel 37, stk. 2.

Udvalget behandlede ovennævnte spørgsmål på mødet den 28. februar 2011.

Baggrund

Kommissionen forelagde forslaget til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2000/75/EF for så vidt angår vaccination mod bluetongue for Rådet den 15. november 2010. Den 18. november 2010 anmodede formanden for AGRI Parlamentets Juridiske Tjeneste om en udtalelse om holdbarheden af retsgrundlaget for forslaget, og Juridisk Tjeneste svarede den 25. november. I forlængelse heraf sendte formanden for AGRI den 8. december 2010 en skrivelse til Kommissionen og Rådet, hvori han rejste alvorlig tvivl om proceduren for vedtagelsen af forslaget. Han anmodede også Kommissionen om at trække forslaget tilbage og Rådet om ikke at vedtage det, men at vente på, at Kommissionen forelagde et nyt forslag. Det blev foreslået, at det nye forslag skulle baseres på artikel 43, stk. 2, i TEUF. Det blev i skrivelsen understreget, at Kommissionen havde anvendt et afledt retsgrundlag, hvilket ”(...) synes at være ulovligt i lyset af Domstolens praksis (navnlig dom af 6. maj 2008 i sag C-133/06)”, og det blev videre anført, at ”(...) lovgivningsfunktionen i henhold til Lissabontraktaten nu er delt mellem Parlamentet og Rådet, og eftersom EF-traktatens artikel 202 er blevet ophævet, har Rådet ikke længere nogen selvstændig lovgivningskompetence. Lovgivningsmæssige retsakter på landbrugsområdet skal vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure i henhold til artikel 43, stk. 2, i TEUF."

Rådets gruppe bestående af cheferne for veterinærtjenesterne drøftede forslaget den 2. december 2010. På det pågældende møde frarådede Rådets Juridiske Tjeneste delegationerne at anvende det afledte retsgrundlag for forslaget og gav udtryk for, at det burde baseres på artikel 43, stk. 2, i TEUF.

På denne baggrund besluttede Rådet ikke at anvende det af Kommissionen foreslåede retsgrundlag. Kommissionen forklarede, at man ikke kunne forvente, at forslaget kunne trækkes tilbage og erstattes med et forslag baseret på artikel 43, stk. 2, i TEUF, således at det kunne vedtages af Parlamentet og Rådet rettidigt før 2011-vaccinationskampagnen.

På baggrund af denne målsætnings hastende karakter sendte Rådet ved skrivelse af 26. januar 2011 til Parlamentets formand forslaget til Parlamentet og foreslog, at de to lovgivere ændrede retsgrundlaget til artikel 43, stk. 2, i TEUF. Rådet opfordrede også Parlamentet til at vedtage sin holdning til Kommissionens forslag på dette grundlag efter den almindelige lovgivningsprocedure. Kommissionens repræsentanter gav klart udtryk for, at Kommissionen ikke ville gøre indsigelse mod en sådan fremgangsmåde.

Udvalget om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, som er korresponderende udvalg, agter at ændre retsgrundlaget for forslaget som foreslået af Rådet.

I. De omhandlede retsgrundlag

Kommissionens forlag er baseret på artikel 15 i Rådets direktiv 92/119/EØF af 17. december 1992 om generelle fællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse dyresygdomme samt om specifikke foranstaltninger vedrørende blæreudslæt hos svin

EFT L 62 af 15.3.1993, s. 69.

"Artikel 15

Som en undtagelse fra dette direktivs generelle bestemmelser gælder, at de specifikke bestemmelser vedrørende foranstaltningerne til bekæmpelse og udryddelse af de enkelte sygdomme:

- for så vidt angår blæreudslæt hos svin i bilag II,

- for så vidt angår de øvrige sygdomme, der er nævnt i bilag I, vil blive fastsat af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen."

Bilag I har overskriften "Liste over anmeldelsespligtige sygdomme" og omfatter bluetongue.

Det retsgrundlag, der foreslås af Rådet og AGRI, er artikel 43, stk. 2, i TEUF, der lyder således: "2. Europa-Parlamentet og Rådet fastsætter efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer, der er nævnt i artikel 40, stk. 1, samt de øvrige bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik." (fremhævelse tilføjet)

II. Kommissionens valg af retsgrundlag

Det af Kommissionen foreslåede retsgrundlag er artikel 15 i Rådets direktiv 92/119/EØF, dvs. et såkaldt afledt retsgrundlag. Kommissionen forklarer valget af retsgrundlag således i begrundelsen: "Retsgrundlaget for direktiv 2000/75/EF er artikel 15, andet led, i direktiv 92/119/EØF af 17. december 1992 om generelle fællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse dyresygdomme samt om specifikke foranstaltninger vedrørende blæreudslæt hos svin ("basisretsakten"), som foreskriver, at Rådet kan fastsætte specifikke bestemmelser vedrørende foranstaltningerne til bekæmpelse og udryddelse for de sygdomme, der er nævnt i bilag I til samme direktiv, med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen. Eftersom basisretsakten, der udgør retsgrundlaget, fortsat er i kraft, påvirkes lovligheden af de beføjelser, Rådet har fået tillagt ved nævnte retsakt, ikke af Lissabontraktatens ikrafttrædelse, og Rådet har altså fortsat enebeføjelse." (fremhævelse tilføjet) I en skrivelse af 15. november 2010 fra generaldirektøren for GD SANCO til formanden for AGRI blev der anvendt lignende formuleringer: "Retsgrundlaget for Rådets direktiv 2000/75/EF om foranstaltninger til bekæmpelse og udryddelse af bluetongue skal findes i Rådets direktiv 92/119/EØF, som foreskriver, at Rådet kan fastsætte specifikke bestemmelser vedrørende foranstaltningerne til bekæmpelse og udryddelse for en række sygdomme, herunder bluetongue, med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen. Eftersom basisretsakten, der udgør retsgrundlaget, fortsat er i kraft, påvirkes lovligheden af de beføjelser, Rådet har fået tillagt ved nævnte retsakt, ikke af Lissabontraktatens ikrafttrædelse. Kommissionens forslag er derfor alene rettet til Rådet."

III. Domstolens tilgang

Der fremgår visse principper af Domstolens praksis. For det første har valget af den rette hjemmel forfatningsretlig betydning i betragtning af konsekvenserne af retsgrundlaget for den materielle kompetence og proceduren

Udtalelse 2/00, Cartagena-protokollen, Sml. 2001 I, s. 9713, præmis 5; sag C-370/07, Kommissionen mod Rådet, præmis 46-49; udtalelse 1/08, almindelig overenskomst om handel med tjenesteydelser (GATS), Sml. 2009 I, s. 11129, præmis 110.

I dommen af 6. maj 2008 i sag C-133/06 fastslog Domstolen, at EU-institutionerne ikke kan anvende afledte retsgrundlag, idet den udtalte:

"56   At indrømme en institution muligheden for at indføre afledte retsgrundlag, uanset om der sker en skærpelse eller lempelse af kravene til vedtagelsen af en retsakt, svarer til at tilkende institutionen en lovgivningsbeføjelse, som går ud over, hvad der er fastsat ved traktaten.

57    Det indebærer endvidere, at institutionen gives mulighed for at krænke princippet om institutionel ligevægt, som sikrer, at hver enkelt institution udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser (dom af 22.5.1990, sag 70/88, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2041, præmis 22)."

Det følger af Domstolens dom, at EU-lovgiver udelukkende kan vedtage en lovgivningsmæssig retsakt efter procedurer, der er fastlagt i traktaten, og ikke selv kan indføre yderligere retsgrundlag og procedurer for vedtagelsen af en retsakt.

IV. De foreslåede foranstaltningers formål og indhold

Forslaget har til formål at ændre Rådets direktiv 2000/75/EF af 20. november 2000 om vedtagelse af specifikke bestemmelser vedrørende foranstaltninger til bekæmpelse og udryddelse af bluetongue hos får

EFT L 327 af 22.12.2000, s. 74

Det skal bemærkes, at valget af hjemmel for en retsakt ikke kan foretages alene på grundlag af den relevante institutions egen opfattelse med hensyn til det formål, der søges tilgodeset, men "skal foretages på grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterprøve"

Sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1987, s. 1493, præmis 11.

Formålet med forslaget er at indføre yderligere muligheder for vaccination mod sygdommen bluetongue og at "mindske den byrde, som sygdommen udgør for landbrugssektoren" (betragtning 5 i forslaget). Det vedrører derfor landbrugspolitikken og bør baseres på artikel 43, stk. 2, i TEUF.

V. Konklusion

Artikel 15 i direktiv 92/119/EØF findes ikke at være et holdbart retsgrundlag for vedtagelsen af forslaget, som i stedet bør baseres på artikel 43, stk. 2, i TEUF.

På mødet den 28. februar 2011 vedtog Retsudvalget således enstemmigt

Til stede ved den endelige afstemning: Klaus-Heiner Lehne (formand), Raffaele Baldassarre (næstformand), Evelyn Regner (næstformand), Sebastian Valentin Bodu (næstformand), Piotr Borys, Françoise Castex, Sergio Gaetano Cofferati, Christian Engström, Eva Lichtenberger, Toine Manders, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Francesco Enrico Speroni, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka.

Med venlig hilsen

Klaus-Heiner Lehne