Document de séance

A7-0121/2011

5.4.2011

***I

RAPPORT

sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 2000/75/CE en ce qui concerne la vaccination contre la fièvre catarrhale du mouton ou bluetongue

( COM(2010)0666 – 05499/2011 – C7‑0032/2011 – 2010/0326(COD) )

Commission de l'agriculture et du développement rural

Rapporteur: Janusz Wojciechowski

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SOMMAIRE

Page

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN  5

EXPOSÉ DES MOTIFS  9

AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES SUR LA BASE JURIDIQUE  10

PROCÉDURE  15

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 2000/75/CE en ce qui concerne la vaccination contre la fièvre catarrhale du mouton ou bluetongue

( COM(2010)0666 – 05499/2011 – C7‑0032/2011 – 2010/0326(COD) )

(Procédure législative ordinaire: première lecture)

Le Parlement européen,

–  vu la proposition de la Commission au Conseil ( COM(2010)0666 ),

–  vu la lettre du Conseil du 26 janvier 2011, dans laquelle le Conseil estimait que la base juridique devait être modifiée et demandait au Parlement de prendre en considération, au moment d'arrêter sa position sur la proposition de la Commission, l'article 43, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (05499/2011 - C7-0032/2011),

–  vu l'article 294, paragraphe 2, et l'article 43, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–  vu l'article 294, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–  vu l'avis du Comité économique et social européen du 15 mars 2011[1],

–  vu l'avis de la commission des affaires juridiques sur la modification proposée de la base juridique,

–  vu les articles 55 et 37 de son règlement,

–  vu le rapport de la commission de l'agriculture et du développement rural ( A7-0121/2011 ),

1.  arrête la position en première lecture figurant ci-après;

2.  demande à la Commission de le saisir à nouveau, si elle entend modifier de manière substantielle sa proposition ou la remplacer par un autre texte;

3.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements nationaux.

Amendement    1

Proposition de directive – acte modificatif

Visa 1

Justification

La proposition initiale est fondée sur la base juridique dérivée de l'article 15 de la directive 92/119/EC, dont l'utilisation ne serait pas conforme au traité. Conformément au traité de Lisbonne, la fonction législative est partagée par le Parlement et par le Conseil (article 14, paragraphe 1, du traité FUE) et la procédure législative ordinaire est d'application dans le domaine de l'agriculture (article 43, paragraphe 2, du traité FUE)

Amendement    2

Proposition de directive – acte modificatif

Visa 2

Amendement    3

Proposition de directive – acte modificatif

Considérant 5 bis (nouveau)

Amendement    4

Proposition de directive – acte modificatif

Article 2 – paragraphe 1 – alinéa 1

Amendement    5

Proposition de directive – acte modificatif

Article 2 – paragraphe 1 – alinéa 2

Amendement    6

Proposition de directive – acte modificatif

Article 3

EXPOSÉ DES MOTIFS

Situation actuelle

La fièvre catarrhale du mouton est une maladie qui touche les ruminants, tels que les bovins, les ovins et les caprins. Depuis le début des années 2000, plusieurs vagues d’épidémies ont frappé de nombreux États membres, y compris en Europe centrale et orientale, et ont entraîné à la hausse la morbidité et la mortalité et perturbé le commerce d’animaux vivants, occasionnant des pertes considérables.

La directive 2000/75/CE du Conseil du 20 novembre 2000 arrête des dispositions spécifiques relatives aux mesures de lutte et d’éradication de la fièvre catarrhale du mouton, y compris des règles en matière de vaccination. Ces règles ont été conçues pour l'utilisation des "vaccins vivants atténués", qui étaient les seuls vaccins disponibles lorsque la directive a été adoptée cela fait dix ans. Ces vaccins peuvent entraîner une transmission indésirable du virus du vaccin à des animaux non vaccinés. C'est pourquoi la directive 2000/75/CE autorise la vaccination seulement dans des zones bien spécifiques où la maladie a déjà été observée et où les mouvements d'animaux ont été soumis à des restrictions.

Néanmoins, ces dernières années, de nouveaux vaccins inactivés ont été mis sur le marché. Contrairement aux "vaccins vivants atténués", ces vaccins inactivés ne représentent pas de risques de transmission indésirable du virus et pourraient ainsi être utilisés sans problème en dehors des zones où les mouvements d'animaux ont été soumis à des restrictions.

Objectif et champ d'application de la proposition de la Commission

Les objectifs de la proposition de la Commission consistent à rendre plus flexibles les règles en matière de vaccination contre la fièvre catarrhale du mouton, notamment en autorisant le recours à des vaccins inactivés en dehors des zones où les mouvements d'animaux ont été soumis à des restrictions.

Position du rapporteur

Le rapporteur soutient la proposition de la Commission dans sa globalité. Elle permettrait d'assouplir certaines restrictions qui ne sont plus nécessaires à la lumière des dernières avancées observées dans la production de vaccins. Les nouvelles règles aideraient les États membres à utiliser de manière plus efficace la vaccination afin de contrôler la fièvre catarrhale du mouton et de réduire les charges que cette maladie représente pour le secteur de l'agriculture.

Le rapporteur est d'avis que la base juridique sur laquelle s'appuie la proposition de la Commission nécessite des modifications. Le rapporteur soutient la position exprimée par le Conseil dans sa lettre du 26 janvier 2011, selon laquelle la loi modifiant la directive 2000/75/CE du Conseil devrait être adoptée par les colégislateurs dans le cadre de la procédure législative ordinaire, conformément à l'article 43, paragraphe 2.

AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES SUR LA BASE JURIDIQUE

M. Paolo De Castro

Président

Commission de l'agriculture et du développement rural

BRUXELLES

Objet:  Avis sur la base juridique de la proposition de directive du Conseil portant modification de la directive 2000/75/CE en ce qui concerne la vaccination contre la fièvre catarrhale du mouton ou bluetongue

  ( COM(2010)0666 – C7‑0032/2011 – 2010/0326(COD) )

Monsieur le Président,

Par lettre du 10 février 2011, vous avez saisi la commission des affaires juridiques, conformément à l'article 37, paragraphe 2, du règlement, de l'examen de la base juridique de la proposition de la Commission en objet et de la modification envisagée visant notamment à remplacer l'article 15 de la directive 92/119/CEE du Conseil par l'article 43, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE).

La commission a examiné la question susmentionnée au cours de sa réunion du 28 février 2011.

Historique

C'est le 15 novembre 2010 que la Commission a transmis au Conseil la proposition de directive du Conseil portant modification de la directive 2000/75/CE en ce qui concerne la vaccination contre la fièvre catarrhale du mouton ou bluetongue. Le 18 novembre 2010, le président de la commission AGRI a demandé l'avis du service juridique du Parlement sur la validité de la base juridique de la proposition et le service juridique a répondu le 25 novembre. Le président de la commission AGRI a alors adressé, le 8 décembre 2010, une lettre à la Commission et au Conseil leur faisant part des doutes sérieux que soulevait, à ses yeux, la procédure d'adoption de la proposition. Il a également demandé à la Commission de retirer sa proposition tout en invitant le Conseil à ne pas l'adopter et à attendre la présentation d'une nouvelle proposition par les services de la Commission. L'idée a été avancée de fonder cette nouvelle proposition sur l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE. La lettre soulignait que la Commission s'était appuyée sur une base juridique dérivée qui, en substance, semble illicite au regard de la jurisprudence établie par la Cour de justice (notamment dans l'arrêt rendu le 6 mai 2008 dans l'affaire C-133/06, et constatait par ailleurs que, en vertu du traité de Lisbonne, la fonction législative est désormais partagée entre le Parlement et le Conseil et que, dans la mesure où l'article 202 du traité CE a été abrogé, le Conseil ne dispose plus de compétences législatives autonomes. C'est la procédure législative ordinaire qui, aux termes de l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE, s'applique à l'adoption des actes législatifs visant le domaine de l'agriculture.

Cette proposition a été débattue le 2 décembre 2010 par le groupe de travail du Conseil des chefs des services vétérinaires. Lors de cette réunion, le service juridique du Conseil a déconseillé aux délégations le recours à une base juridique dérivée pour cette proposition et fait savoir que la proposition devrait se fonder sur l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE.

Au regard de tous ces éléments, le Conseil a décidé de ne pas s'appuyer sur la base juridique proposée par la Commission. La Commission a expliqué qu'on ne pouvait pas s'attendre au retrait de la proposition et à son remplacement par un texte fondé sur l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE si le Parlement et le Conseil devaient l'adopter dans les délais impartis en vue de la campagne de vaccination 2011.

Eu égard à l'objectif prioritaire, le Conseil a, par lettre du 26 janvier 2011 adressée au Président du Parlement, transmis la proposition au Parlement et proposé que les colégislateurs modifient la base juridique et optent pour l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE. Le Conseil a également invité le Parlement à adopter sa position sur la proposition de la Commission en appliquant la procédure législative ordinaire. Les représentants de la Commission ont fait savoir que la Commission ne s'opposerait pas à cette démarche.

La commission de l'agriculture et du développement rural, compétente au fond, entend modifier la base juridique de la proposition dans le sens suggéré par le Conseil.

I. Bases juridiques concernées

La proposition de la Commission se fonde sur l'article 15 de la directive 92/119/CEE du Conseil du 17 décembre 1992 établissant des mesures communautaires générales de lutte contre certaines maladies animales ainsi que des mesures spécifiques à l'égard de la maladie vésiculeuse du porc[2]. Cet article est libellé comme suit:

"Article 15

Par dérogation aux dispositions générales prévues par la présente directive, les dispositions spécifiques relatives aux mesures de lutte et d'éradication propres à chacune des maladies visées:

– sont, pour ce qui concerne la maladie vésiculeuse du porc, celles qui figurent à l'annexe II,

– sont arrêtées, pour ce qui concerne chacune des autres maladies visées à l'annexe I, par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission".

L'annexe I est intitulée "Liste des maladies à déclaration obligatoire" et comprend la fièvre catarrhale du mouton.

La base juridique proposée par le Conseil et la commission AGRI est l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE, qui est libellé comme suit: "2. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social, établissent l'organisation commune des marchés agricoles prévue à l'article 40, paragraphe 1, ainsi que les autres dispositions nécessaires à la poursuite des objectifs de la politique commune de l'agriculture et de la pêche". (soulignement ajouté)

II. Choix de la base juridique de la Commission

La base juridique proposée par la Commission est l'article 15 de la directive 92/119/CEE du Conseil. Il s'agit de ce qu'il convient d'appeler une base juridique dérivée. La Commission explique, dans l'exposé des motifs, son choix en ces termes: "La base juridique de la directive 2000/75/CE est l'article 15, deuxième tiret, de la directive 92/119/CEE du Conseil du 17 décembre 1992 établissant des mesures communautaires générales de lutte contre certaines maladies animales ainsi que des mesures spécifiques à l'égard de la maladie vésiculeuse du porc ("l'acte de base"), qui prévoit que le Conseil peut adopter des dispositions spécifiques relatives aux mesures de lutte et d'éradication propres aux maladies animales énumérées à l'annexe I de ladite directive, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. L'acte de base qui prévoit cette base juridique étant toujours en vigueur, l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne n'a pas d'effet sur la légalité des compétences conférées par ledit acte au Conseil, qui reste seul compétent en la matière". (soulignement ajouté). C'est en des termes similaires que le directeur général de la DG SANCO s'est, dans un courrier en date du 15 novembre 2010, adressé au président de la commission AGRI en faisant valoir en substance que la base juridique de la directive 2000/75/CE du Conseil relative aux mesures de lutte et d'éradication de la fièvre catarrhale du mouton ou bluetongue se trouvait dans la directive 92/119/CEE du Conseil qui prévoit que le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut adopter des dispositions spécifiques relatives aux mesures de lutte et d'éradication propres à plusieurs maladies animales, dont la fièvre catarrhale du mouton. L'acte de base qui prévoit cette base juridique étant toujours en vigueur, l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne n'a pas d'effet sur la légalité des compétences conférées par ledit acte au Conseil. C'est la raison pour laquelle la proposition de la Commission est adressée au seul Conseil.

III. Approche adoptée par la Cour de justice

Certains principes ressortent de la jurisprudence de la Cour. Premièrement, eu égard aux conséquences liées à la base juridique en termes de compétence matérielle et de procédure, le choix de la base juridique appropriée revêt une importance de nature constitutionnelle[3]. Deuxièmement, chaque institution agit, en vertu de l'article 13, paragraphe 2, du traité FUE, dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans le traité[4] et les règles relatives à la formation de la volonté des institutions communautaires sont établies par le traité et ne sont à la disposition ni des États membres, ni des institutions elles-mêmes[5].

Dans son arrêt rendu le 6 mai 2008 dans l'affaire C-133/06, la Cour s'est une nouvelle fois prononcée contre l'utilisation, par les institutions de l'Union, d'une base juridique dérivée.

"56. Reconnaître à une institution la possibilité d'établir des bases juridiques dérivées, que ce soit dans le sens d'un renforcement ou dans celui d'un allégement des modalités d'adoption d'un acte, reviendrait à lui attribuer un pouvoir législatif qui excède ce qui est prévu par le traité.

57. Cela conduirait également à lui permettre de porter atteinte au principe de l'équilibre institutionnel, qui implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres (arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, C‑70/88, Recueil 1990, p. I‑2041, point 22)."

Il ressort de l'arrêt de la Cour que le législateur de l'Union ne peut adopter un acte législatif qu'en agissant dans le respect des procédures prévues par le traité et qu'il ne peut ajouter sa propre base juridique ou recourir aux procédures qu'il aurait définies pour adopter un acte.

IV. Objectif et contenu des mesures proposées

La proposition vise à modifier la directive 2000/75/CE du Conseil du 20 novembre 2000 arrêtant des dispositions spécifiques relatives aux mesures de lutte et d'éradication de la fièvre catarrhale du mouton ou bluetongue[6], elle‑même adoptée sur la base de l'article 15 de la directive 92/119/CEE du Conseil du 17 décembre 1992 établissant des mesures communautaires générales de lutte contre certaines maladies animales ainsi que des mesures spécifiques à l'égard de la maladie vésiculeuse du porc. La directive 92/119/CEE a été adoptée sur la base de l'article 43 du traité instituant la Communauté économique européenne, qui est entre-temps devenu l'article 43 du traité FUE, au titre d'une mesure visant le domaine de l'agriculture.

Il convient de faire observer que le choix de la base juridique d'un acte ne dépend pas de la conviction de l'institution concernée quant à l'objectif poursuivi mais doit "se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel"[7], parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l'acte[8].

La proposition vise à permettre de nouvelles possibilités de vaccination contre la fièvre catarrhale du mouton et de "réduire la charge qu'elle fait peser sur le secteur agricole" (considérant 5 de la proposition). Dans ces conditions, elle touche à la politique agricole et devrait se fonder sur l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE.

V. Conclusions

La commission estime que l'article 15 de la directive 92/119/CEE ne constitue pas une base juridique valide pour adopter la proposition qui devrait plutôt se fonder sur l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE.

Au cours de sa réunion du 28 février 2011, la commission des affaires juridiques a donc décidé, à l'unanimité[9] (14 voix) de vous recommander de fonder la proposition sur l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma haute considération.

Klaus-Heiner Lehne

PROCÉDURE