De heer Paolo De Castro

Voorzitter

Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling

BRUSSEL

Betreft:  Advies inzake de rechtsgrondslag van het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2000/75/EG wat vaccinatie tegen bluetongue betreft (COM(2010)0666 – C7-0032/2011 – 2010/0326(COD))

Geachte heer De Castro,

Bij schrijven van 10 februari 2011 hebt u, overeenkomstig artikel 37, lid 2, van het Reglement, de Commissie juridische zaken om haar advies verzocht inzake de voorgenomen wijziging van de rechtsgrond voor het genoemde voorstel van de Commissie, te weten artikel 43, lid 2, VWEU in plaats van artikel 15 van Richtlijn van de Raad 92/119/EEG.

De commissie behandelde dit punt op haar vergadering van 28 februari 2011.

Achtergrond

Het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2000/75/EG wat vaccinatie tegen bluetongue betreft werd door de Commissie op 15 november 2010 bij de Raad ingediend. Op 18 november 2010 verzocht de voorzitter van Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling de Juridische Dienst van het Parlement om advies inzake de geldigheid van de rechtsgrond van het voorstel. De Juridische Dienst bracht op 25 november advies uit. Vervolgens deelde de voorzitter van de Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling de Commissie en de Raad bij schrijven van 8 december 2010 mede dat de commissie ernstige bedenkingen had ten aanzien van de voorgestelde procedure. Hij verzocht de Commissie haar voorstel in te trekken en hij verzocht de Raad het niet goed te keuren in afwachting van een nieuw voorstel van de Commissie. De voorzitter van de Commissie landbouw stelde artikel 43, lid 2, VWEU als rechtsgrond voor. In het schrijven werd erop gewezen dat de Commissie een afgeleide rechtsgrond had gekozen, wat onwettig is gezien de jurisprudentie van het Hof en met name het arrest van 6 mei 2008 in zaak C-133/06. Voorts werd in het schrijven gesteld dat de wetgevende macht volgens het Verdrag van Lissabon bij de Raad en het Parlement gezamenlijk berust en dat de Raad niet meer autonoom wetgeving kan vaststellen nu artikel 202 VEG geschrapt is. Op landbouwgebied is de gewone wetgevingsprocedure overeenkomstig artikel 43, lid 2, VWEU van toepassing, aldus het schrijven.

Het voorstel werd op 2 december 2010 door de Groep directeuren-generaal/hoofden veterinaire diensten van de Raad besproken. Bij dat beraad adviseerde de Juridische Dienst van de Raad negatief inzake het gebruik van de afgeleide rechtsgrond voor het voorstel en pleitte hij voor artikel 43, lid 2, VWEU.

Tegen deze achtergrond besloot de Raad de door de Commissie voorgestelde rechtsgrond niet te hanteren. De Commissie verklaarde dat een nieuw in te dienen voorstel op basis van artikel 43, lid 2, VWEU naar verwachting niet tijdig voor de vaccinatiecampagne van 2011 door Raad en Parlement goedgekeurd zou kunnen worden.

Gezien het spoedeisende karakter van de zaak deed de Raad het voorstel bij schrijven van 26 januari 2011 aan het Parlement toekomen met de suggestie dat de beide wetgevers de rechtsgrond zouden veranderen in artikel 43, lid 2, VWEU. De Raad verzocht het Parlement voorts zijn standpunt op die basis volgens de gewone wetgevingsprocedure vast te stellen. De vertegenwoordigers van de Commissie wezen erop dat de Commissie zich hier niet tegen zou verzetten.

De Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling is als commissie ten principale voornemens de rechtsgrond te wijzigen zoals voorgesteld door de Raad.

I. De rechtsgronden in kwestie

Het voorstel van de Commissie is gegrond op artikel 15, van Richtlijn 92/119/EEG van de Raad van 17 december 1992 tot vaststelling van algemene communautaire bepalingen voor de bestrijding van bepaalde dierziekten en van specifieke maatregelen ten aanzien van de vesiculaire varkensziekte

PB L 62 van 15.3.1993, blz. 69.

"Artikel 15

In afwijking van de algemene bepalingen van de onderhavige richtlijn zijn de specifieke bepalingen betreffende de bestrijdings- en uitroeiingsmaatregelen die eigen zijn aan elke van de betrokken ziekten,

- ten aanzien van vesiculaire varkensziekte, die welke vermeld zijn in bijlage II,

ten aanzien van elke van de andere in bijlage I bedoelde ziekten, die welke door de Raad op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden vastgesteld."

Bijlage I (Lijst van ziekten waarvoor een aangifteplicht geldt) omvat bluetongue.

De Raad en de Commissie landbouw stellen als rechtsgrond artikel 43, lid 2, VWEU voor, dat als volgt luidt: "2. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité de in artikel 40, lid 1, bedoelde gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten in en stellen de overige bepalingen vast die nodig zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid na te streven." (onderstreping toegevoegd)

II. De door de Commissie gekozen rechtsgrond

De Commissie stelde artikel 15 van Richtlijn 92/119/EEG van de Raad als rechtsgrond voor. Dat is een zg. afgeleide rechtsgrond. De Commissie motiveerde deze keuze in de toelichting bij het voorstel als volgt: De rechtsgrondslag van Richtlijn 2000/75/EG is artikel 15, tweede streepje, van Richtlijn 92/119/EEG van de Raad van 17 december 1992 tot vaststelling van algemene communautaire maatregelen voor de bestrijding van bepaalde dierziekten en van specifieke maatregelen ten aanzien van de vesiculaire varkensziekte (het "basisbesluit"), dat bepaalt dat de Raad specifieke bepalingen betreffende de bestrijdings- en uitroeiingsmaatregelen voor de in bijlage I bij de richtlijn opgenomen dierziekten op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan vaststellen. Aangezien het basisbesluit dat deze rechtsgrondslag vormt, nog steeds van kracht is, wordt de wettigheid van de in dit besluit aan de Raad toegekende bevoegdheden niet aangetast door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en blijven deze bevoegdheden uitsluitend bij de Raad berusten." (onderstreping toegevoegd) Een vergelijkbare formulering werd gebezigd door de directeur-generaal van DG SANCO in zijn schrijven van 15 november 2010 aan de voorzitter van de Commissie AGRI. "De rechtsgrondslag van Richtlijn 2000/75/EG inzake de bestrijding en uitroeiing van bluetongue is gelegen in Richtlijn 92/119/EEG, die bepaalt dat de Raad specifieke bepalingen betreffende de bestrijdings- en uitroeiingsmaatregelen voor bepaalde dierziekten, waaronder bluetongue, op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan vaststellen. Aangezien het basisbesluit dat deze rechtsgrondslag vormt, nog steeds van kracht is, wordt de wettigheid van de in dit besluit aan de Raad toegekende bevoegdheden niet aangetast door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Om die redenen is het voorstel van de Commissie alleen aan de Raad gericht."

III. Zienswijze van het Hof van Justitie

Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie kunnen bepaalde beginselen worden afgeleid. Ten eerste is de keuze van de juiste rechtsgrond, gezien de gevolgen van deze keuze voor de materiële bevoegdheid en de procedure, van constitutioneel belang

Advies 2/00 Protocol van Carthagena, Jurispr. 2001 blz. I-9713, par. 5; zaak C-370/07 Commissie tegen Raad, punt 46-49; advies 1/08, Algemene Overeenkomst betreffende de handel in diensten, Jurispr. 2009 blz. I-11129, par. 110.

In zijn arrest van 6 mei 2008 in zaak C-133/06 sprak het Hof zich aldus uit tegen het gebruik van een afgeleide rechtsgrond door de EU-instellingen:

"56   Een instelling de mogelijkheid geven om afgeleide rechtsgrondslagen vast te stellen, hetzij door versterking hetzij door verzwakking van de regels voor vaststelling van een handeling, zou erop neerkomen dat aan die instelling een wetgevende bevoegdheid wordt verleend die uitgaat boven die welke in het Verdrag is neergelegd.

57    Dat zou er voorts toe leiden dat die instelling zou worden toegestaan afbreuk te doen aan het institutionele evenwicht, dat inhoudt dat iedere instelling haar bevoegdheden dient uit te oefenen met inachtneming van die van de andere instellingen (arrest van 22 mei 1990, Parlement/Raad, C-70/88, Jurispr. blz. I-2041, punt 22)."

Uit de rechtspraak volgt dat de Europese wetgever een wetgevingshandeling alleen conform de door het Verdrag voorgeschreven procedures kan vaststellen en niet op eigen houtje extra rechtsgronden en procedures mag inzetten.

IV. Doel en inhoud van de voorgestelde maatregelen

Het voorstel is gericht op wijziging van Richtlijn 2000/75/EG van de Raad van 20 november 2000 tot vaststelling van specifieke bepalingen inzake de bestrijding en uitroeiing van bluetongue

PB L 327 van 22.12.2000, blz. 74.

Er zij op gewezen dat de keuze van de rechtsgrond niet mag afhangen van de overtuiging van de desbetreffende instelling maar moet "berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn"

Zaak C-45/86, Commissie / Raad [1987] Jurispr. 1987, blz. 1493, punt 11.

Met het voorstel wordt beoogd extra mogelijkheden voor bluetonguevaccinatie in te voeren en "de last te verminderen die door die ziekte voor de landbouwsector wordt veroorzaakt" (overweging 5 bij het voorstel). Het valt dus onder het landbouwbeleid en moet daarom gegrond zijn op artikel 43, lid 2, VWEU.

V. Conclusie

Artikel 15 van Richtlijn 92/119/EEG is geen geldige rechtsgrond voor de maatregel, die daarentegen op artikel 43, lid 2, VWEU gegrond moet zijn.

In haar vergadering van 28 februari 2011 besloot de Commissie juridische zaken bijgevolg met eenparigheid van stemmen (14 in getal)

Bij de eindstemming waren aanwezig: Klaus-Heiner Lehne (voorzitter), Raffaele Baldassarre (ondervoorzitter), Evelyn Regner (ondervoorzitter), Sebastian Valentin Bodu (ondervoorzitter), Piotr Borys, Françoise Castex, Sergio Gaetano Cofferati, Christian Engström, Eva Lichtenberger, Toine Manders, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Francesco Enrico Speroni, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka.

(w.g.) Klaus-Heiner Lehne