Documento di seduta

A7-0087/2012

30.3.2012

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RACCOMANDAZIONE

concernente il progetto di regolamento del Consiglio relativo alla pubblicazione elettronica della Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

(10222/5/2011 – C7‑0076/2012 – 2011/0070(APP) )

Commissione giuridica

Relatore: Zbigniew Ziobro

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INDICE

Pagina

PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO................5

MOTIVAZIONE.........................................................................................................................6

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE.................................................10

PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO

sul progetto di regolamento del Consiglio relativo alla pubblicazione elettronica della Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

(10222/5/2011 – C7‑0076/2012 – 2011/0070(APP) )

(Procedura legislativa speciale – approvazione)

Il Parlamento europeo,

–   visto il progetto di regolamento del Consiglio (10222/5/2011),

–   vista la richiesta di approvazione presentata dal Consiglio a norma dell'articolo 352 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (C7‑0076/2012),

–   visto l'articolo 81, paragrafo 1, del suo regolamento,

–   vista la raccomandazione della commissione giuridica ( A7-0087/2012 ),

1.  dà la sua approvazione al progetto di regolamento del Consiglio;

2.  ricorda al Consiglio che sarà necessario chiedere nuovamente l'approvazione del Parlamento qualora il requisito dell'unanimità di cui all'articolo 352 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e le procedure parlamentari nazionali in corso nel Regno Unito dovessero comportare modifiche del progetto di testo;

3.  incarica il suo Presidente di trasmettere la posizione del Parlamento al Consiglio e alla Commissione nonché ai parlamenti nazionali.

MOTIVAZIONE

Contesto

La proposta della Commissione, presentata il 4 aprile 2011, ha l'obiettivo di rafforzare la certezza giuridica rendendo più accessibile il diritto dell'UE e consentendo a tutti di fare affidamento sull'edizione elettronica della Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (GU) quale versione facente fede, ufficiale, aggiornata e completa. La proposta stabilisce che la pubblicazione elettronica equivarrà pertanto a una pubblicazione della GU avente valore legale. Soltanto in casi eccezionali e temporanei di interruzione imprevista della pubblicazione elettronica avrebbe valore legale l'edizione a stampa.

La modifica proposta prende le mosse da una sentenza della Corte di giustizia del 2007 in cui si afferma che non possono essere fatti valere diritti giuridici e obblighi sulla base della versione elettronica della GU[1].

La proposta definisce inoltre le condizioni tecniche in osservanza delle quali la pubblicazione elettronica equivale a una pubblicazione avente valore legale e stabilisce le competenze dell'Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea (OP) a tale riguardo.

A norma dell'articolo 5 del progetto di regolamento, esso entra in vigore il primo giorno del quarto mese civile successivo all'adozione.

Scelta della base giuridica

La base giuridica proposta dalla Commissione è l'articolo 352 del TFUE (cosiddetta "clausola di flessibilità"), che prevede il ricorso alla procedura di approvazione, in cui il Parlamento ha solo due possibilità: dare la sua approvazione alla proposta o rifiutarla. Qualora l'approvazione del Parlamento sia richiesta per una proposta di atto legislativo, come in questo caso, la commissione competente può tuttavia decidere, al fine di favorire il buon esito della procedura, di presentare al Parlamento una relazione interlocutoria sulla proposta, elaborando raccomandazioni per la modifica o l'attuazione dell'atto proposto (articolo 81, paragrafo 3, del regolamento).

Le disposizioni precedenti all'attuale clausola di flessibilità (articolo 308 del trattato CE) non prevedevano l'obbligo di ottenere l'approvazione del Parlamento. Pertanto, con la proposta in oggetto si farà ricorso per la prima volta alla clausola di flessibilità con la partecipazione del Parlamento europeo.

La Commissione non presenta giustificazioni per il ricorso alla clausola di flessibilità nella proposta e non discute l'utilizzo delle nuove basi giuridiche introdotte dal trattato di Lisbona.

Secondo una giurisprudenza costante della Corte di giustizia, "la scelta del fondamento normativo di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto"[2]. La scelta di una base giuridica scorretta potrebbe quindi giustificare l'annullamento dell'atto in esame.

Pertanto il dibattito su questo fascicolo in seno alla commissione giuridica e alla commissione per gli affari costituzionali si è concentrato sulla questione della scelta di una corretta base giuridica.

La clausola di flessibilità di cui all'articolo 352 del TFUE può essere utilizzata come base giuridica solo in ultima istanza, ossia solo qualora i trattati non abbiano attribuito all'Unione i poteri necessari per intervenire, nel quadro delle politiche definite dagli stessi, per raggiungere uno degli obiettivi sanciti dai trattati.

La GU è stata creata sulla base dell'articolo 191 del trattato CEE con una decisione del Consiglio del 1958[3] facendo ricorso alla teoria della "competenza implicita", secondo cui l'Unione può adottare gli atti necessari al suo funzionamento anche qualora non esista una base giuridica che prevede una procedura legislativa. L'articolo 191 del trattato CEE si limitava a sancire che la legislazione dell'Unione doveva essere pubblicata in una gazzetta ufficiale, senza però indicare una base giuridica. La decisione del Consiglio del 1958 è stata pertanto adottata utilizzando la procedura decisionale più diffusa all'epoca, attraverso la quale il Consiglio ha adottato la decisione finale. L'articolo 191 del trattato CEE corrisponde agli articoli 287 e 297 del TFUE, che mantengono l'obbligo di pubblicazione senza fornire una base giuridica. Una possibile logica consisterebbe quindi nello stabilire che, sulla scorta del precedente del 1958, l'attuale proposta della Commissione sia adottata in base alla teoria della "competenza implicita", utilizzando però quella che oggi è la procedura decisionale più comune, ossia la procedura legislativa ordinaria.

Dato che l'esistenza di una competenza implicita rappresenta una deroga al principio di attribuzione delle competenze, essa deve essere valutata in modo rigoroso e l'Unione può quindi farvi ricorso solo qualora sia necessario per garantire l'effetto utile delle disposizioni del trattato. Inoltre, lo stretto rapporto tra la competenza implicita e la competenza esplicita che essa integra deve essere dimostrato mediante elementi di prova obiettivi che la Corte di giustizia possa sottoporre ad esame. La disposizione del trattato concernente la competenza esplicita a cui è associata la competenza implicita determina la procedura decisionale che l'Unione deve seguire nell'esercizio di tale competenza[4].

Le sue attività sono regolamentate dalla decisione 2009/496/CE, Euratom, del 26 giugno 2009, relativa all'organizzazione e al funzionamento dell'Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea[5]. La decisione non costituisce tuttavia un atto legislativo, ma un accordo interistituzionale che definisce le modalità e i dettagli pratici della pubblicazione della GU conformemente all'obbligo sancito a tal fine dagli articoli 287 e 297 del TFUE.

Il relatore ritiene che, anche se gli articoli 287 e 297 del TFUE attribuiscono all'Unione una competenza esplicita per la pubblicazione degli atti, non esiste alcuna base giuridica esplicita applicabile in questo caso che preveda il ricorso a una procedura decisionale specifica. Il suddetto precedente del 1958 sulla competenza implicita è inoltre diventato obsoleto a seguito delle numerose revisioni del trattato e delle modifiche apportate alle procedure decisionali negli oltre 50 anni trascorsi da allora. Dato che la pubblicazione della GU e le corrispondenti attività dell'Ufficio delle pubblicazioni rappresentano obiettivi che devono essere conseguiti a norma dei trattati, il ricorso alla clausola di flessibilità di cui all'articolo 352 del TFUE è quindi appropriato.

Controllo dei parlamenti nazionali

La pubblicazione elettronica della GU è stata una delle priorità della Presidenza ungherese (gennaio-luglio 2011) in considerazione dell'importanza attribuita all'accesso del pubblico alla legislazione dell'UE. Tuttavia, a causa delle riserve d'esame espresse in seno al Consiglio dai parlamenti nazionali, tale istituzione ha presentato la richiesta ufficiale di approvazione del Parlamento europeo solo il 13 marzo 2012.

In base a una sentenza del 2009 della Corte costituzionale tedesca[6] concernente il trattato di Lisbona, il legislatore della Germania (il Bundestag e il Bundesrat) è chiamato a pronunciarsi sull'utilizzo della clausola di flessibilità nei casi in cui la proposta in esame può estendere i poteri dell'Unione al di là dei trattati; il rappresentante tedesco presso il Consiglio non può quindi dare l'approvazione formale a nome della Germania in relazione a una proposta della Commissione basata sull'articolo 352 del TFUE fino a quando queste condizioni preliminari previste dalla costituzione non sono soddisfatte.

Pertanto la delegazione tedesca al Consiglio ha formulato una riserva d'esame parlamentare e la procedura è stata sospesa in attesa che tale riserva sia sciolta in seguito al completamento delle procedure interne in Germania. Riserve analoghe sono altresì state espresse dalle delegazioni al Consiglio della Repubblica ceca e del Regno Unito. Le riserve della Germania e della Repubblica ceca sono state sciolte prima della fine del 2011, mentre al momento della redazione della presente raccomandazione il Regno Unito non aveva ancora sciolto la propria riserva. Il Regno Unito ha tuttavia dichiarato che è pronto ad accettare il contenuto della proposta, in funzione dell'esito delle procedure parlamentari nazionali, e ha nel frattempo dato il suo accordo alla richiesta di approvazione del Parlamento europeo.

Motivo dell'approvazione

Il relatore ritiene che il testo del Consiglio consenta un'opportuna riforma delle modalità di pubblicazione della GU, assicurando una maggiore certezza del diritto e un migliore accesso dei cittadini agli atti giuridici dell'Unione europea. Attualmente la quasi totalità delle persone consulta gli atti giuridici dell'UE esclusivamente in formato elettronico. Il fatto che la versione elettronica non sia giuridicamente vincolante è inaccettabile in sé ed è fonte di incertezza quanto al contenuto preciso degli atti giuridici dell'UE attualmente disponibili nella banca dati EUR-LEX. Inoltre, la consultazione della versione cartacea della Gazzetta ufficiale è un processo lungo e costoso, effettuato da un numero molto ridotto di utenti. La riforma permetterà quindi di accrescere la certezza del diritto e di diminuire i costi di accesso per i cittadini e le imprese. Tutte le riforme di questo tipo dovrebbero essere accolte favorevolmente all'interno dell'UE.

Le modifiche proposte sono di natura puramente tecnica e non comportano eventuali scelte politiche su cui il Parlamento europeo è chiamato ad adottare una posizione in qualità di colegislatore. È pertanto opportuno dare l'approvazione a questo progetto di regolamento del Consiglio ai fini di una sua rapida entrata in vigore.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE