Dokument z posiedzenia

A7-0087/2012

30.3.2012

***

ZALECENIE

w sprawie projektu rozporządzenia Rady w sprawie elektronicznej publikacji Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej

(10222/5/2011 – C7‑0076/2012 – 2011/0070(APP) )

Komisja Prawna

Sprawozdawca: Zbigniew Ziobro

PR_APP

SPIS TREŚCI

Strona

PROJEKT REZOLUCJI USTAWODAWCZEJ PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO...............5

UZASADNIENIE........................................................................................................................6

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI........................................................10

PROJEKT REZOLUCJI USTAWODAWCZEJ PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie projektu rozporządzenia Rady w sprawie elektronicznej publikacji Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej

(10222/5/2011 – C7‑0076/2012 – 2011/0070(APP) )

(Specjalna procedura ustawodawcza – zgoda)

Parlament Europejski,

–   uwzględniając projekt rozporządzenia Rady (10222/5/2011),

–   uwzględniając wniosek o wyrażenie zgody przedstawiony przez Radę zgodnie z art. 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (C7-0076/2012),

–   uwzględniając art. 81 ust. 1 Regulaminu,

–   uwzględniając zalecenie Komisji Prawnej ( A7-0087/2012 ),

1.  wyraża zgodę na projekt rozporządzenia Rady;

2.  przypomina Radzie, że w przypadku gdy wymóg jednomyślności na mocy art. 352 TFUE oraz toczące się krajowe procedury parlamentarne w Zjednoczonym Królestwie miałyby doprowadzić do jakichkolwiek zmian w tekście projektu, konieczne jest ponowne zwrócenie się do Parlamentu o wydanie zgody;

3.  zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania stanowiska Parlamentu Radzie i Komisji, a także parlamentom narodowym.

UZASADNIENIE

Kontekst

Komisja przedstawiła niniejszy wniosek w dniu 4 kwietnia 2011 r., mając na celu zwiększenie pewności prawnej dzięki poszerzeniu dostępu do prawa UE i umożliwieniu wszystkim opierania się na elektronicznej wersji Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (Dz.U.) jako wersji oficjalnej, autentycznej, aktualnej i kompletnej. Przedmiotowy wniosek przewiduje zatem, że publikacja elektroniczna będzie prawomocną publikacją Dziennika Urzędowego. Wersja drukowana miałaby jednak moc prawną jedynie w wyjątkowych i przejściowych przypadkach nieprzewidzianych zakłóceń funkcjonowania publikacji elektronicznej.

Powodem zaproponowania zmian jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 2007 r., w którym stwierdzono, że w oparciu o elektroniczną wersję Dziennika Urzędowego nie można domagać się praw ani egzekwować obowiązków[1].

W przedmiotowym wniosku określono również warunki techniczne, których spełnienie skutkowałoby ważnością publikacji elektronicznej, a także kompetencje Urzędu Publikacji Unii Europejskiej (OPOCE) w tym zakresie.

Zgodnie z art. 5 projektu rozporządzenia ma ono wejść w życie pierwszego dnia czwartego miesiąca następującego po jego przyjęciu.

Wybór podstawy prawnej

Jako podstawę prawną Komisja zaproponowała art. 352 TFUE, tzw. „klauzulę elastyczności”, która nakłada obowiązek zastosowania procedury zgody, w przypadku której Parlament dysponuje dwiema możliwościami: może zatwierdzić lub odrzucić wniosek. Kiedy – tak jak w omawianym przypadku – zgoda jest wymagana w odniesieniu do proponowanego aktu ustawodawczego, właściwa komisja parlamentarna może jednak zadecydować o przedstawieniu sprawozdania wstępnego w sprawie wniosku przedstawionego Parlamentowi, w trosce o osiągnięcie pozytywnego wyniku procedury, przedstawiając zalecenia dotyczące zmiany lub wdrożenia proponowanego aktu (art. 81 ust. 3).

Poprzednik obecnej klauzuli elastyczności, tj. art. 308 TWE, nie zawierał wymogu uzyskania zgody Parlamentu. Niniejszy wniosek jest zatem pierwszym przypadkiem zastosowania klauzuli elastyczności angażującej Parlament Europejski.

Komisja nie przedstawiła we wniosku żadnego uzasadnienia zastosowania klauzuli elastyczności, nie odniosła się też do żadnej z nowych podstaw prawnych wprowadzonych Traktatem z Lizbony.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości „wybór podstawy prawnej wspólnotowego aktu prawnego musi być oparty na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej; należą do nich w szczególności cel i treść danego aktu”[2]. Wybór niewłaściwej podstawy prawnej może zatem uzasadniać uchylenie tego aktu.

Dyskusje nad przedmiotowym wnioskiem prowadzone w Komisji Prawnej oraz Komisji Spraw Konstytucyjnych skupiły się w związku z powyższym na kwestii wyboru właściwej podstawy prawnej.

Klauzula elastyczności w art. 352 TFUE jest podstawą prawną stosowaną w ostateczności, co oznacza, że może być zastosowana wyłącznie w przypadkach, gdy traktaty nie przyznają UE niezbędnych uprawnień do podjęcia działań, w ramach polityk określonych w traktatach, by osiągnąć jeden z celów wyznaczonych w traktatach.

Dziennik Urzędowy powstał na podstawie art. 191 TWE, na mocy decyzji Rady podjętej w 1958 r.[3], z wykorzystaniem teorii „dorozumianej kompetencji”, w której Unia może przyjmować akty, które są niezbędne do jej funkcjonowania i gdy nie istnieje podstawa prawna dla procedury legislacyjnej. Artykuł 191 TWE stwierdzał tylko, że prawodawstwo Unii będzie publikowane w dzienniku urzędowym, nie proponował jednak żadnej podstawy prawnej. Decyzja Rady z 1958 r. została w związku z tym przyjęta z wykorzystaniem dominującej wówczas metody podejmowania decyzji, tj. przez podjęcie ostatecznej decyzji przez Radę. Art. 191 TWE odpowiada art. 287 i 297 TFUE, który podtrzymuje obowiązek publikowania bez podania jakiejkolwiek podstawy prawnej. Jednym z możliwych toków rozumowania jest zatem stwierdzenie, że w oparciu o precedens z roku 1958 wniosek przedstawiany obecnie przez Komisję należałoby przyjąć w oparciu o teorię „dorozumianej kompetencji”, wykorzystując jednak obecnie dominującą metodę podejmowania decyzji, a mianowicie zwykłą procedurę ustawodawczą.

Ponieważ istnienie dorozumianej kompetencji narusza zasadę przyznania kompetencji, musi ona podlegać surowej ocenie i Unia ma w związku z tym prawo do powołania się na dorozumianą kompetencję wyłącznie w przypadkach niezbędnych do osiągnięcia praktycznego skutku postanowień traktatu. Dodatkowo ścisły związek między dorozumianą kompetencją a wyraźną kompetencją, dla której jest ona uzupełnieniem, musi zostać wykazany obiektywnymi dowodami, które mogą zostać poddane kontroli sądowej prowadzonej przez Trybunał Sprawiedliwości. Przepis traktatu przewidujący wyraźną kompetencję, z którą wiąże się kompetencja dorozumiana, określa procedurę podejmowania decyzji, którą Unia ma stosować przy wykonywaniu tej kompetencji[4].

OPOCE jest organem międzyinstytucjonalnym, który w pierwszym rzędzie odpowiada za publikację Dz.U. Jego działalność reguluje decyzja 2009/496/WE Euratom z 26 czerwca 2009 r. w sprawie organizacji i działania Urzędu Publikacji Unii Europejskiej[5]. Decyzja ta nie stanowi jednak aktu ustawodawczego, lecz porozumienie międzyinstytucjonalne, które określa praktyczne kwestie szczegółowe i zasady publikacji w Dz.U. zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym w tym względzie z art. 287 i 297 TFUE.

Sprawozdawca uważa, że choć istnieje wyraźna kompetencja Unii dotycząca publikowania aktów na mocy art. 287 i 297 TFUE, brak w tym przypadku wyraźnej podstawy prawnej, która umożliwi skorzystanie ze szczególnej procedury podejmowania decyzji. Wyżej wymieniony precedens z 1958 r. dotyczący kompetencji dorozumianej stał się ponadto przestarzały w wyniku wielu rewizji traktatu i zmian w procedurach podejmowania decyzji, których dokonano w ciągu ponad 50 lat, jakie upłynęły od tamtego czasu. Jako że publikacja w Dz.U. i odpowiednie działania OPOCE stanowią cele, które zgodnie z traktatami należy osiągnąć, skorzystanie z klauzuli elastyczności z art. 352 TFUE jest zatem uzasadnione.

Kontrola parlamentu narodowego

Publikacja elektroniczna w Dz.U. była jednym z priorytetów prezydencji węgierskiej w okresie styczeń-lipiec 2011 r., przy czym powoływano się na znaczenie publicznego dostępu do prawodawstwa unijnego. Jednak z uwagi na zgłoszone w Radzie zastrzeżenia dotyczące kontroli sprawowanej przez parlamenty narodowe formalny wniosek Rady o wyrażenie zgody Parlamentu Europejskiego wysłano dopiero 13 marca 2012 r.

Zgodnie z orzeczeniem niemieckiego trybunału konstytucyjnego z 2009 r.[6] w sprawie traktatu lizbońskiego niemiecki ustawodawca (Bundestag i Bundesrat) musi wypowiedzieć się w sprawie zastosowania klauzuli elastyczności, w razie gdy przedmiotowy wniosek mógłby potencjalnie poszerzyć kompetencje Unii poza zakres przewidziany w traktatach, a niemiecki przedstawiciel w Radzie nie może wyrazić w imieniu Niemiec formalnej zgody na wniosek Komisji oparty na podstawie z art. 352 TFUE, dopóki nie zostaną spełnione te warunki wstępne wymagane przez konstytucję.

Niemiecka delegacja w Radzie zgłosiła więc zastrzeżenie dotyczące kontroli sprawowanej przez parlament narodowy i dlatego procedurę zawieszono w oczekiwaniu na uchylenie tego zastrzeżenia po zakończeniu wewnętrznych procedur w Niemczech. Podobne zastrzeżenia zgłosiły w Radzie także delegacje Republiki Czeskiej i Zjednoczonego Królestwa. O ile zastrzeżenia Niemiec i Republiki Czeskiej uchylono do końca 2011 r., Zjednoczone Królestwo do czasu sporządzenia niniejszego zalecenia nie uchyliło jeszcze swojego zastrzeżenia. Zjednoczone Królestwo stwierdziło jednak, że może zaakceptować treść wniosku, z zastrzeżeniem wyniku wewnętrznych procedur parlamentarnych, i w międzyczasie udzieliło zgody na skierowanie do Parlamentu Europejskiego wniosku o wyrażenie zgody.

Uzasadnienie dla wydania zgody

Sprawozdawca jest zdania, że tekst Rady prowadzi do oczekiwanej reformy sposobu publikowania Dz.U., ponieważ przewiduje zwiększoną pewność prawną i daje obywatelom lepszy dostęp do aktów prawnych Unii Europejskiej. Obecnie prawie wszyscy zapoznają się tylko z elektroniczną wersją aktów prawnych UE. Nie można zaakceptować sytuacji, w której wersje elektroniczne aktów prawnych nie są prawnie wiążące i która rodzi niepewność co do dokładnej treści aktów prawnych UE, dostępnych obecnie w bazie danych EUR-LEX. Ponadto korzystanie z wersji papierowej Dziennika Urzędowego jest procesem czasochłonnym i kosztownym, na który decyduje się bardzo niewielu użytkowników. Dlatego reforma zwiększy pewność prawną i zmniejszy koszty dostępu obywateli i przedsiębiorców. Wszelkie reformy tego rodzaju należy w UE przyjmować z zadowoleniem.

Zaproponowane zmiany mają na wskroś techniczny charakter i nie wiążą się z potencjalnymi wyborami politycznymi, w których sprawie Parlament Europejski powinien się wypowiadać jako współprawodawca. Należy zatem udzielić zgody na przedmiotowy wniosek dotyczący rozporządzenia Rady, tak by weszło ono w życie jak najrychlej.

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI