Dokument ze zasedání

A7-0248/2012

19. 7. 2012

ZPRÁVA

o posílení vnitřní solidarity EU v oblasti azylu

( 2012/2032(INI) )

Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci

Zpravodaj: Kyriacos Triantaphyllides

PR_INI

OBSAH

strana

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU............................................................3

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ..............................................................................................16

VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU.....................................................18

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o posílení vnitřní solidarity EU v oblasti azylu

( 2012/2032(INI) )

Evropský parlament,

–   s ohledem na čl. 67 odst. 2 a články 78 a 80 Smlouvy o fungování Evropské unie,

–   s ohledem na sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 2. prosince 2011 o posílení vnitřní solidarity EU v oblasti azylu – Agenda EU pro lepší sdílení odpovědnosti a silnější vzájemnou důvěru ( COM(2011)0835 ),

–   s ohledem na své usnesení ze dne 25. listopadu 2009 o sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o prostoru svobody, bezpečnosti a práva ve službách občanům – Stockholmský program[1],

–   s ohledem na sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 6. dubna 2005 o zřízení rámcového programu týkajícího se solidarity a řízení migračních toků pro období 2007–2013, COM(2005)0123 ,

–   s ohledem na závěry Rady pro spravedlnost a vnitřní věci ze dne 8. března 2012 o společném rámci skutečné a praktické solidarity vůči členským státům, jejichž azylový systém je vystaven mimořádnému tlaku, mj. prostřednictvím smíšených migračních toků, při 3151. zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci,

–   s ohledem na nástroje na mezinárodní a evropské úrovni v oblasti lidských práv, zahrnující především Úmluvu OSN o právním postavení uprchlíků, Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod a Listinu základních práv Evropské unie,

–   s ohledem na zelenou knihu Komise ze dne 6. června 2007 o budoucím společném evropském azylovém systému ( COM(2007)0301 ),

–   s ohledem na Plán politiky pro azyl ze dne 17. června 2008: Integrovaný přístup k ochraně v celé EU ( COM(2008)0360 ), který vypracovala Komise,

–   s ohledem na směrnici 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími[2],

–   s ohledem na 18timěsíční program Rady ze dne 17. června 2011 vypracovaný polským, dánským a kyperským předsednictvím,

–   s ohledem na návrh nařízení Komise ze dne 15. listopadu 2011, kterým se zřizuje Azylový a migrační fond ( COM(2011)0751 ),

–   s ohledem na článek 48 jednacího řádu,

–   s ohledem na zprávu Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci ( A7-0248/2012 ),

A. vzhledem k tomu, že se Evropská unie zavázala dokončit v roce 2012 zavedení společného evropského azylového systému (CEAS);

B.  vzhledem k tomu, že solidarita je od samého začátku uznávána jako základní prvek a hlavní zásada společného evropského azylového systému, která zároveň tvoří ústřední zásadu práva EU, podle níž by členské státy měly využívat výhody, ale také sdílet zátěž rovným a spravedlivým způsobem;

C. vzhledem k tomu, že solidarita musí být provázána s odpovědností, členské státy musí zajistit, aby jejich azylové systémy dokázaly vyhovět normám, jež stanoví mezinárodní i evropské právo, zejména Ženevská úmluva o uprchlících z roku 1951 a dodatečný protokol k této úmluvě z roku 1967, Evropská úmluva o lidských právech a Listina základních práv Evropské unie;

D. vzhledem k tomu, že poskytování podpory při postupech v rámci udělení azylu v duchu účinné solidarity a spravedlivě sdílené odpovědnosti musí být vnímáno jako prostředek na pomoc členským státům, aby splnily svou povinnost poskytnout ochranu osobám, které potřebují mezinárodní ochranu, a pomoc třetím zemím, do kterých přichází největší počet uprchlíků, s cílem upevnit společný prostor ochrany jako celek;

E.  vzhledem k tomu, že aniž by tím byla dotčena povinnost prověřovat jednotlivé žádosti o udělení azylu případ od případu, má-li společné vyřizování vést ke společným rozhodnutím, je třeba, aby byly řádně zohledňovány společné koncepce EU ohledně bezpečných zemí původu a bezpečných třetích zemí při dodržování podmínek a záruk zahrnutých ve stanovisku Parlamentu ze dne 6. dubna 2011 v prvním čtení k návrhu přepracovaného znění směrnice o azylovém řízení, který předložila Komise;

Úvod

1.  vítá sdělení Komise o posílení vnitřní solidarity EU v oblasti azylu, které vybízí k převádění solidarity a sdílení odpovědnosti do konkrétních opatření a k tomu, aby členské státy dostály svému závazku zajistit, aby jejich vlastní azylové systémy splňovaly jak mezinárodní, tak i evropské normy;

2.  zdůrazňuje ústřední úlohu a horizontální účinek solidarity a sdílení odpovědnosti při vytváření společného evropského azylového systému; znovu opakuje potřebu zajistit účinné a jednotné uplatňování acquis Unie v oblasti azylu a provedení právních předpisů v této oblasti, aby se zajistila vysoká úroveň ochrany;

3.  připomíná, že právo na mezinárodní ochranu je základní právo zakotvené v mezinárodním právu a právu Unie, které je doplněno řadou dodatečných práv a zásad, jako je zásada nenavracení, právo na důstojnost, zákaz mučení, nelidského a ponižujícího zacházení, ochrana žen před násilím a všemi formami diskriminace, právo na účinnou právní ochranu a právo na soukromý a rodinný život;

4.  zdůrazňuje, že zásada solidarity a sdílení odpovědnosti je zakotvena ve Smlouvách a že účinný rámec solidarity obsahuje minimálně úkol na straně institucí a agentur EU a členských států spolupracovat při nalézání cest, jak uvést tuto zásadu do praxe; tvrdí, že solidarita se netýká pouze vztahů mezi členskými státy navzájem, ale směřuje i k žadatelům o azyl a osobám požívajícím mezinárodní ochrany;

5.  zdůrazňuje skutečnost, že zatímco počet žadatelů o azyl během roku 2011 vzrostl, za posledních deset let došlo v EU k celkovému poklesu počtu žádostí o azyl; zdůrazňuje, že určité členské státy řeší v porovnání s ostatními neúměrné množství žádostí o azyl v důsledku různých faktorů, včetně jejich zeměpisné charakteristiky, a žádosti o azyl jsou v rámci EU rozšířeny nerovnoměrně; připomíná, že v roce 2011 připadalo více než 90 % žádostí o azyl na deset členských států, že do léta 2011 bylo v rámci EU pouze 227 osob požívajících mezinárodní ochrany přesídleno z Malty do jiných šesti členských států a že v celé EU bylo v roce 2011 znovuusídleno jen 4 125 uprchlíků do pouhých 10 členských států EU, což představuje přibližně 6,6 % všech osob přesídlených v tomto roce; zdůrazňuje, že je zásadní tyto nerovnosti identifikovat, mj. porovnáním absolutních čísel s ukazateli kapacity, a že členským státům, na které mají žádosti o azyl největší dopad, se musí dostat větší pomoci ze strany EU, a to na administrativní i finanční úrovni;

6.  zdůrazňuje, že vysokému počtu žadatelů o azyl a osobám požívajícím mezinárodní ochrany nelze zajistit vysokou úroveň ochrany, a ani nelze činit řádná rozhodnutí o udělení azylu, nebudou-li odstraněny nesrovnalosti mezi poměrem žádostí o azyl a absorpční kapacitou jednotlivých členských států z technického a administrativního hlediska, a pokud se podpůrná opatření prováděná v členských státech nepřizpůsobí měnícím se tokům v oblasti udělování azylu;

7.  opakuje, že členské státy by měly zajistit zavedení spravedlivých a účinných systémů pro udělování azylu, a přizpůsobit se tak měnícím se tokům v oblasti azylu; domnívá se, že ačkoli počet žádostí o azyl není stálý, existují důkazy o konkrétních místech vstupu na vnějších hranicích EU, které tvoří „centra vstupu“, kde se dá rozumně předpokládat, že bude podáno velké množství žádostí o azyl; požaduje opatření na zlepšení připravenosti azylových systémů členských států ležících blízko hlavních míst vstupu do EU, a sice na znamení praktické solidarity;

8.  zdůrazňuje, že všechny členské státy mají za povinnost plně provádět a uplatňovat právní předpisy Unie a své mezinárodní závazky týkající se azylu; konstatuje, že členské státy na vnějších hranicích Unie v rámci společného evropského azylového systému čelí jiným problémům než členské státy bez vnějších hranic, a potřebují tedy také odlišné formy podpory pro adekvátní provedení příslušných úkolů; poukazuje na článek 80 SFEU, který požaduje oživení stávajících opatření, stejně jako vývoj opatření nových, na pomoc těmto členským státům, bude-li to zapotřebí;

9.  vybízí k optimalizaci využívání stávajících opatření, jakož i k vývoji nových cílených opatření a nástrojů, pomocí nichž bude možné pružně a účinně reagovat na stále se měnící problémy; taková optimalizace je obzvláště aktuální vzhledem k probíhající finanční krizi postihující EU, která pro úsilí dotčených členských států představuje zátěž navíc, aby se efektivně vyrovnávaly s azylovými řízeními, zejména v případě těch států, které přijímají nepřiměřené počty žadatelů o azyl;

10. konstatuje, že ve světle rostoucích potřeb, pokud jde o uprchlíky na celosvětové úrovni, může hrát spolupráce se třetími zeměmi, jež probíhá v souvislosti s politikou životního prostředí a politikou rozvoje, v budování vztahů založených na solidaritě nezbytnou úlohu;

11. zdůrazňuje, že je důležité shromáždit, analyzovat a zasadit do souvislostí spolehlivé, přesné, komplexní, porovnatelné a aktuální kvantitativní a kvalitativní údaje, které umožní sledovat a vyhodnocovat opatření a řádně pochopit otázky spojené s azylem; vybízí členské státy, aby kromě údajů poskytovaných podle nařízení o statistice migrace a podle nařízení o Evropském podpůrném úřadu pro otázky azylu (EASO) poskytly úřadu EASO a Komisi příslušné údaje týkající se záležitostí azylu; veškeré statistické údaje by měly být případně rozlišeny podle pohlaví;

12. s politováním konstatuje nárůst xenofobie a rasismu a negativních a zkreslených domněnek ohledně žadatelů o azyl a uprchlíků doprovázející socioekonomickou nejistotu v EU; doporučuje, aby členské státy zorganizovaly informační kampaně ohledně skutečné situace žadatelů o azyl a osob požívajících mezinárodní ochrany;

Praktická spolupráce a technická pomoc

13. zdůrazňuje, že zřízení Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu má potenciál podpořit užší praktickou spolupráci členských států, která má usnadnit snížení významných rozdílů v azylových postupech a vytvořit lepší a spravedlivější azylové systémy v EU; domnívá se, že tato aktivní, praktická spolupráce musí být ve vzájemné shodě s legislativní harmonizací evropských azylových politik;

14. připomíná, že je třeba, aby Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu poskytoval členským státům technickou pomoc a odborné znalosti při provádění jejich právních předpisů v oblasti azylu, a to ve spolupráci s občanskou společností a Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR); zdůrazňuje, že je důležité, aby Komise používala informace shromážděné úřadem EASO na identifikaci potenciálních nedostatků v azylových systémech členských států; tyto informace shromážděné úřadem EASO v souladu s nařízením (EU) 439/2010 jsou rovněž významné pro mechanismus včasného varování, připravenost a krizový management, které budou součástí pozměněného nařízení Dublin; zdůrazňuje význam předkládání pravidelných zpráv a vypracování akčních plánů, aby se podpořila cílená řešení a doporučení ke zlepšení společného evropského azylového systému a k nápravě potenciálních nedostatků; podtrhuje především úlohu úřadu při koordinaci a podpoře společné činnosti na pomoc členským státům, jejichž azylové systémy a přijímací zařízení čelí obzvláště velkému tlaku, prostřednictvím opatření, jako je vysílání úředníků do těchto členských států a zapojení týmů odborníků na otázky azylu a sociálních pracovníků i tlumočníků, které lze rychle mobilizovat v krizových situacích; připomíná, že vliv úřadu EASO je podmíněn ochotou členských států plně využít jeho potenciálu;

15. vyzývá Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, přičemž bere v úvahu jeho povinnosti i omezený rozpočet, zdroje i zkušenosti, aby optimalizoval své dostupné zdroje tím, že se zapojí do úzkého dialogu a spolupráce s mezinárodními organizacemi a s občanskou společností za účelem výměny informací a sdílení poznatků v oblasti azylu, shromažďování údajů, výměny osvědčených postupů, rozvoje komplexních pokynů týkajících se otázek rovnosti žen a mužů spojených s azylem, rozvoje odborné přípravy a vytvoření týmů odborníků, sociálních pracovníků a tlumočníků, kteří by mohli být v krátké době zmobilizováni na pomoc; dále doporučuje Evropskému podpůrnému úřadu pro otázky azylu, aby zajistil, že se poradního fóra zúčastní široké spektrum organizací;

16. zdůrazňuje, že činnost Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu by se měla zaměřovat jak na dlouhodobé preventivní cíle, tak na krátkodobá reaktivní opatření, což by umožnilo adekvátně reagovat na různé situace; domnívá se proto, že Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu by měl podporovat opatření budování kapacit pro nedostatečně rozvinuté a nefunkční azylové systémy, nicméně prioritu by měl dát mimořádným situacím a členským státům, jež jsou vystaveny mimořádnému a nepoměrnému tlaku; zdůrazňuje v tomto ohledu klíčovou úlohu skupin odborníků v oblasti azylu, jejichž cílem je pomoc s těžkými a s nevyřízenými případy, poskytování odborné přípravy, realizace projektového řízení, poradenství a doporučování konkrétních opatření a rovněž sledování a provádění opatření přijatých v návaznosti na závěry sledování;

17. bere na vědomí operační plán zavedený na podporu řeckého azylového systému a zlepšení situace žadatelů o azyl a osob požívajících mezinárodní ochrany v Řecku; upozorňuje, že i přes určitý pokrok, kterého bylo dosaženo, je potřeba vynaložit další úsilí jak ze strany EU, tak ze strany řeckých orgánů, aby se azylový systém zlepšil a zajistilo se, že práva žadatelů o azyl budou plně respektována; připomíná, že opatření ke snížení rozpočtového schodku vylučují přidělování vnitrostátních prostředků na najímání více úředníků, a doporučuje tuto problematiku řešit, neboť dobře fungující azylový orgán je potřeba k tomu, aby bylo plnění povinností Řecka v rámci mezinárodního práva a práva EU možné;

18. bere na vědomí doporučení Komise a Rady ohledně spolupráce mezi agenturami, pokud jde o Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu a Frontex, a zdůrazňuje, že k tomu, aby se taková spolupráce v souvislosti s mezinárodní ochranou mohla uskutečnit, je bezpodmínečně nutné plně a co nejdříve provést strategii uplatňování základních práv agentury Frontex včetně jmenování zástupce pověřeného sledováním stavu lidských práv, vytvoření poradního fóra s občanskou společností a vyzvání mezinárodních organizací k účasti na jeho aktivitách jako pozorovatele v oblasti lidských práv; zdůrazňuje, že veškerá spolupráce musí být vnímána v kontextu dodržování standardů stanovených evropskými a mezinárodními normami, což v praxi zvýší kvalitu ochrany poskytované žadatelům o azyl; vyzývá proto úřad EASO, aby podpořil agenturu Frontex v souvislosti s povinnostmi v oblasti přístupu k mezinárodní ochraně, zejména se zásadou nenavracení; zdůrazňuje, že opatření na hranicích by měla být uplatňována způsobem citlivým vůči ochraně;

19. uznává potřebu pravidelně mandát Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu přezkoumávat, aby se zajistila odpovídající schopnost reagovat na různé problémy, jimž budou azylové systémy vystaveny; má na paměti, že veškerá opatření, která Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu přijme, závisí na dobré vůli členských států, a navrhuje proto zvážit možnost zavedení strukturálních záruk v rámci mandátu Evropského úřadu pro otázky azylu, které by v případě potřeby zajišťovaly poskytnutí praktické spolupráce a technické pomoci;

Finanční solidarita

20. vybízí členské státy, aby plně využily dostupných možností v rámci Evropského uprchlického fondu, pokud jde o přijímání cílených opatření ke zlepšování azylových systémů; doporučuje členským státům, aby učinily opatření k řešení otázek, jako jsou těžkopádné byrokratické postupy, zpoždění v absorpci a problémy s likviditou, aby se zajistilo, že finanční prostředky budou účinně a rychle rozděleny;

21. podotýká, že členské státy musí zajistit plné využití možností, které poskytuje Evropský uprchlický fond, a že všechny přidělené dotace mohou být vyplaceny, tak aby vedoucím projektů nenastaly při realizaci financovaných projektů komplikace;

22. vítá vytvoření jednoduššího a flexibilnějšího Azylového a migračního fondu (AMF) počínaje rokem 2014, který nahradí Evropský uprchlický fond, Evropský fond pro integraci státních příslušníků třetích zemí a Evropský návratový fond, a zdůrazňuje potřebu přidělit dostatek prostředků na posílení ochrany osob požívajících mezinárodní ochrany a žadatelů o azyl; zdůrazňuje v této souvislosti význam zahrnutí záruk v rámci Azylového a migračního fondu, aby bylo možné předcházet nadměrnému přidělování prostředků pouze jedné oblasti politiky na úkor společného evropského azylového systému jako celku; považuje za nezbytné, v souvislosti s reformou rozdělení prostředků pro oblast vnitřních věcí v rámci VFR 2014–2020, přidělit dostatečné zdroje také na ochranu hranic, aby i v této oblasti došlo k větší soudržnosti; připomíná, že by měly vždy existovat dostatečné zdroje na financování opatření mezinárodní ochrany a solidarity pro členské státy;

23. zdůrazňuje, že je třeba, aby Azylový a migrační fond byl dostatečně flexibilní a snadno mobilizovatelný a aby nabízel rychlý přístup, a tak pohotově a vhodně reagoval na nepředvídané tlaky či krizové situace, v nichž se může jeden či více členských států ocitnout; navrhuje v tomto ohledu v rámci přezkumu v polovině období určité procento Azylového a migračního fondu vyčlenit případně na opatření, jež mají pomoci členským státům plně provádět a uplatňovat stávající právní předpisy EU upravující poskytování azylu a dodržovat všechny mezinárodní povinnosti v této oblasti;

24. vítá dialogy s jednotlivými členskými státy o politice vnitřních věcí týkající se jejich využívání fondů předcházející víceletému programování; zdůrazňuje význam participativního přístupu pro dosažení optimálních výsledků a doporučuje posílit zásadu partnerství prostřednictvím začlenění občanské společnosti, mezinárodních organizací a místních a regionálních úřadů, jakož i příslušných zúčastněných stran, jelikož jejich praktické zkušenosti jsou pro stanovení realistických priorit a vytvoření udržitelných programů zásadní; jimi předložené výstupy získané při stanovování, provádění, monitorování a hodnocení daných cílů a programů jsou tudíž důležité a členské státy by je měly zohlednit;

25. zdůrazňuje význam sdílení finanční odpovědnosti v oblasti azylu a doporučuje vytvoření dobře financovaného mechanismu pro přijímání vysokého počtu žadatelů o azyl a osob požívajících mezinárodní ochrany, a to buď v absolutním smyslu nebo poměrně, a bude pomáhat těm, kteří mají méně rozvinuté azylové systémy; domnívá se, že je nutný další výzkum, který by určil a vyčíslil reálné náklady pobytu žadatele a vyřizování azylových žádostí; vyzývá proto Komisi k uskutečnění studie, která by posoudila finanční prostředky, jež by měly být přiděleny podle odpovědnosti, kterou nese každý jednotlivý členský stát, a to na základě ukazatelů, jako je: počet prvních žadatelů o azyl, počet kladných rozhodnutí o udělení postavení uprchlíka nebo rozhodnutí, která udělí doplňkovou ochranu, počet přemístěných a znovuusídlených uprchlíků, počet rozhodnutí o návratu a návratových operací a počet zatčených nelegálních migrantů;

26. doporučuje, aby členské státy využívaly finančních pobídek dostupných prostřednictvím fondu AMF pro činnosti znovuusídlení, a uznává, že je důležitá finanční pomoc prostřednictvím fondu a technická pomoc prostřednictvím Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu; navrhuje zavedení prioritních oblastí k řešení mimořádných situací a poskytování významnější finanční pomoci členským státům, které se chtějí účastnit iniciativ přemístění, s cílem zmírnit související finanční náklady;

27. je přesvědčen, že vytvoření jasnějšího a účinnějšího systému finančních pobídek pro účast členských států na činnostech přemístění a proaktivní strategie zaměřené na zlepšování infrastruktur vnitrostátních azylových systémů budou mít dlouhodobý příznivý dopad na sbližování norem v EU a kvalitu společného evropského azylového systému;

28. vítá možnost zvýšení příspěvku Komise až na 90 % celkových způsobilých výdajů na projekty, které by jinak nemohly být provedeny; domnívá se, že z projektů financovaných Komisí by měla plynout jasná přidaná hodnota; zdůrazňuje, že financování EU by za žádných okolností nemělo nahrazovat vnitrostátní rozpočty určené pro azylové politiky;

29. zdůrazňuje problémy aktuálně spojené s financováním činností ve smyslu překážek přístupu k přesným informacím a financování, vytváření realistických a na míru navrhovaných cílů a provádění účinných návazných opatření; navrhuje zavedení záruk k zamezení zdvojování, jednoznačné přidělování finančních prostředků a důkladné posuzování přidané hodnoty činností a výsledků, jichž bylo dosaženo;

30. zdůrazňuje význam přísného dohledu nad využíváním fondů a jejich řízením, a to pomocí kvantitativních a kvalitativních ukazatelů a konkrétních kritérií, s cílem vyhnout se nesprávnému přidělování lidských a finančních zdrojů a zaručit dodržení stanovených cílů; vítá v této souvislosti vytvoření společného systému pro hodnocení a sledování;

31. naléhavě žádá členské státy, aby za pomoci Komise zajistily řádné využívání existujících komplementárních prvků mezi jinými dostupnými finančními nástroji, jako je Evropský sociální fond a další strukturální fondy, k dosažení uceleného přístupu k financování politik v oblasti azylu;

Odpovědnost

32. vítá závazek Komise provést v roce 2014 komplexní hodnocení dublinského systému, při kterém se bude přezkoumávat jeho dopad v oblasti právní, hospodářské, sociální a v oblasti lidských práv, včetně dopadu na situaci žadatelek o azyl; domnívá se, že je třeba se dále zabývat tím, jak vyvinout mechanismus rovného sdílení odpovědnosti, jenž by určil, který členský stát by měl odpovídat za zpracování žádostí o azyl, což by umožnilo rychlou a efektivní praktickou podporu členských států v krizových situacích a v případě nepřiměřené zátěže, které dané státy čelí;

33. domnívá se, že dublinské nařízení, které upravuje rozdělování odpovědnosti za žádost o azyl, klade nepřiměřenou zátěž na členské státy, které tvoří místa vstupu do EU, a nepředvídá spravedlivé rozdělování odpovědnosti za azyl mezi členskými státy; konstatuje, že dublinský systém tak, jak byl dosud uplatňován, v kontextu charakterizovaném velmi odlišnými systémy azylu a nedostatečnou úrovní provádění azylového acquis, vedl k nerovnému zacházení s žadateli o azyl, což mělo zároveň nepříznivý dopad na znovusejdnocování rodin a integraci; mimoto zdůrazňuje jeho nedostatky z hlediska účinnosti a nákladové efektivnosti, neboť více než polovina schválených přesídlení se nikdy neuskutečnila a stále přetrvává značný počet případů, kdy táž osoba předkládá žádosti v různých státech; vyzývá Komisi a členské státy k zajištění toho, aby žadatelé o azyl, kteří jsou navráceni do členského státu na základě nařízení Dublin II, nebyli diskriminováni jen z toho důvodu, že jsou přesídleni na základě zmíněného nařízení;

34. klade důraz na to, že příslušná judikatura již přispívá ke zpochybnění účelu dublinského systému; domnívá se, že při řešení individuálních případů judikatura neřeší nedostatky, které přetrvávají při provádění acquis v oblasti azylu; uznává potřebu členských států zajistit, aby jejich systémy azylu splňovaly evropské a mezinárodní normy, vítá proto úsilí o začlenění dodatečných kritérií do nařízení Dublin II, aby se tak zmírnily nežádoucí nepříznivé dopady tohoto systému; je přesvědčen, že diskuse týkající se určování členského státu, který je odpovědný, musí vzít v úvahu to, že některé členské státy jsou již vystaveny nepřiměřeným tlakům a některé azylové systémy jsou částečně nebo zcela nefunkční;

Společné vyřizování žádostí o azyl

35. považuje za nezbytné účastnit se dalšího dialogu, pokud jde o sdílení odpovědnosti vůči žadatelům o azyl a osobám požívajícím mezinárodní ochrany, včetně využívání nástrojů, jako je společné vyřizování žádostí o azyl (dále jen „společné vyřizování“) a programy přemístění;

36. domnívá se, že společné vyřizování by představovalo cenný nástroj pro solidaritu a sdílení odpovědnosti v různých případech, zejména tam, kde jsou členské státy vystaveny značným nebo náhlým přílivům žadatelů o azyl nebo se značné množství žádostí nevyřídí, což zpožďuje nebo narušuje azylové řízení na úkor žadatelů o azyl; společné vyřizování by mohlo předejít problémům s kapacitou nebo tyto problémy napravit, snížit zátěž a náklady spojené s vyřizováním žádostí, urychlit vyřizování žádostí a zajistit spravedlivější sdílení odpovědnosti za vyřizování žádostí o azyl; zdůrazňuje, že společné vyřizování vyžaduje jasné rozdělení odpovědnosti mezi dotčenými členskými státy, aby se zamezilo přesouvání odpovědnosti, a že činění rozhodnutí zůstává v kompetenci členských států; konstatuje, že toto by se muselo doplnit systémem, který by zajistil spravedlivější sdílení odpovědnosti, jakmile je žádost zpracována;

37. vítá studii proveditelnosti, kterou zahájila Komise a která by měla prozkoumat právní a praktické dopady společného vyřizování na území Unie, jelikož je zapotřebí řadu otázek objasnit;

38. konstatuje, že společné vyřizování nevyžaduje nutně společné rozhodnutí, ale mohlo by zahrnovat podporu a společné vyřízení, pokud jde o jiné aspekty azylového řízení, jako je identifikace, příprava postupů první instance, rozhovory nebo zhodnocení politické situace v zemi původu;

39. zdůrazňuje, že společné vyřizování by mohlo poskytnout přidanou hodnotu ohledně kvality rozhodovacího procesu a mělo by zajistit a usnadnit spravedlivá, účinná a rychlá řízení; upozorňuje na skutečnost, že zlepšování azylových řízení od samého začátku (důraz na počátek rozhodování) může zkrátit délku a snížit náklady tohoto řízení, což bude výhodné jak pro žadatele pro azyl, tak pro členské státy;

40. zdůrazňuje, že systém společného vyřizování by měl plně respektovat práva žadatelů a obsahovat silné záruky za tímto účelem; trvá na tom, že společné vyřizování nesmí být za žádných okolností použito k urychlování azylového řízení na úkor jeho kvality; domnívá se, že společné vyřizování by mohlo vést k účinnějším azylovým řízením a také být ku prospěchu žadatelům o azyl, jelikož jejich potřeba ochrany může být z důvodu navýšených administrativních kapacit uznána rychleji;

41. domnívá se, že úloha Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu by mohla být cenná z hlediska vzájemného propojování, odborné přípravy a koordinování činnosti podpůrných týmů v oblasti azylu, které by poskytovaly pomoc, poradenství a doporučení pro řízení v první instanci;

42. doporučuje, aby zvažované režimy týkající se společného vyřizování dávaly přednost možnostem zahrnujícím rozmístění a spolupráci příslušných orgánů, spíše než aby docházelo k přesidlování žadatelů o azyl;

43. vyzývá Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, aby podpořil, usnadnil a koordinoval výměny informací a další činnosti související se společným vyřizováním žádostí;

Přemístění osob požívajících mezinárodní ochrany a žadatelů o azyl

44. zdůrazňuje, že znovuusídlení na území EU a přemístění v rámci EU jsou doplňkovými opatřeními zaměřenými na posilování ochrany žadatelů o azyl a osob požívajících mezinárodní ochrany a současně ukazují na vnitřní i vnější solidaritu EU;

45. zdůrazňuje, že za určitých podmínek je fyzické přemístění osob požívajících mezinárodní ochrany a žadatelů o azyl jednou z nejkonkrétnějších forem solidarity a může významně přispět ke spravedlivějšímu společnému evropskému azylovému systému; zdůrazňuje, že ačkoli to také představuje rozhodný projev závazku k mezinárodní ochraně a podpoře lidských práv, zapojilo se dosud do iniciativ přemístění jen málo členských států;

46. zdůrazňuje význam projektů, jako je projekt Evropské unie pro Maltu týkající se přemístění (EUREMA) a jeho rozšíření, podle něhož osoby požívající mezinárodní ochrany byly nebo jsou přesídlovány z Malty do jiných členských států, a je zastáncem rozvíjení více takovýchto iniciativ; vyjadřuje politování nad tím, že tento projekt nebyl tak úspěšný, jak se předpokládalo, jelikož členské státy nebyly ochotny se ho zúčastnit; vyzývá členské státy, aby se v duchu solidarity a odpovědnosti aktivněji podílely na projektu EUREMA; vítá závazek Komise provést důkladné zhodnocení projektu EUREMA a předložit návrh na mechanismus EU pro trvalé přemístění;

47. vyzývá Komisi, aby ve svém legislativním návrhu stálého a účinného mechanismu přemístění v rámci EU vzala v úvahu využívání „distribučního klíče EU“ pro přemísťování osob, které požívají mezinárodní ochrany, na základě vhodných ukazatelů souvisejících s přijímací a integrační kapacitou členských států, jako je HDP členských států, počet obyvatel, rozloha a nejlepší zájmy těchto osob i vyhlídky, pokud jde o jejich integraci; tento „distribuční klíč EU“ by přicházel v úvahu v případě členských států, které čelí specifickému a nepřiměřenému tlaku na vnitrostátní azylové systémy nebo v krizových situacích; zdůrazňuje, že přemístění bude vždy podmíněno souhlasem osob, které požívají mezinárodní ochrany, a že zavedení „distribučního klíče EU“ by nemělo vliv na povinnost každého členského státu provádět a uplatňovat stávající právní předpisy EU pro oblast azylu, co se týče způsobilosti k ochraně, přijímacích podmínek a procedurálních záruk, a dodržovat mezinárodní povinnosti v této oblasti;

48. vybízí Komisi, aby do svého návrhu programu EU pro trvalé přemístění zahrnula silné procesní záruky a jasná kritéria, aby byly zaručeny nejlepší zájmy osob, které tento program případně využijí, a uvolněn migrační tlak v těch členských zemích, které jsou obzvláště vystaveny migračním tokům; doporučuje zapojení hostitelské komunity, občanské společnosti a místních orgánů do iniciativ přemístění od samého počátku;

49. zdůrazňuje, že i když přemístění může nabídnout trvalá řešení pro osoby požívající mezinárodní ochrany i zmírnit potíže azylových systémů členských států, nesmí z něho plynout přesouvání odpovědnosti; trvá na tom, že přemístění by mělo zahrnovat silné závazky ze strany členských států, které z něho budou mít prospěch, k účinnému odstraňování mezer týkajících se ochrany v jejich azylovém systému a k zaručení nejvyšší úrovně ochrany pro ty, kdo zůstávají ve vysílajících členských státech z hlediska podmínek přijetí, azylových řízení a integrace;

50. vítá možnosti financování poskytované v rámci Azylového a migračního fondu pro přemístění žadatelů o azyl a vybízí členské státy, aby se zapojovaly do dobrovolných iniciativ, zatímco budou plně respektovat práva žadatelů o azyl a potřebu jejich souhlasu; vyzývá Komisi, aby prověřila proveditelnost rozvinutí systému EU pro přemístění žadatelů o azyl a mj. prověřila možnost založit tuto opci na „distribučním klíči EU“, který by zohlednil objektivně ověřitelná kritéria, jako je HDP členských států, počet obyvatel, rozloha a nejlepší zájmy žadatelů o azyl a vyhlídky, pokud jde o jejich integraci; tento program by se prováděl jako opatření solidarity v situacích, kdy je počet žadatelů o azyl nepřiměřeně vysoký v poměru ke kapacitě azylového systému daného členského státu, nebo v případech nouze;

51. připomíná mandát Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu v souvislosti s podporou přemístění osob požívajících mezinárodní ochrany mezi členskými státy a vyzývá tento úřad, aby v úzké spolupráci s UNHCR vybudoval svou kapacitu za účelem aktivní podpory programů a činností přesídlení, a to prostřednictvím výměny informací a osvědčených postupů a dále prostřednictvím činností zaměřených na koordinaci a spolupráci;

52. poukazuje na to, že Komise se již vyjádřila v tom smyslu, že vždy, když budou splněny příslušné podmínky, zváží, zda mechanismus směrnice o dočasné ochraně aktivovat, zvláště v případě masového přílivu nebo hrozícího masového přílivu vysídlených osob, které se nemohou bezpečně a trvale vrátit do své země původu; vyzývá Komisi, aby zajistila, že bude možné, aby se směrnice aktivovala i v případech, kdy aktuální příliv má za následek alespoň v jednom členském státu masový příliv, a nikoli pouze tehdy, když představuje takový příliv pro EU jako celek;

Vzájemná důvěra jakožto stěžejní prvek obnoveného systému správy a řízení

53. trvá na tom, že vzájemná důvěra je založena na společném pochopení povinností; zdůrazňuje, že dodržování právních předpisů EU představuje nezbytný prvek vzájemné důvěry mezi členskými státy;

54. zdůrazňuje, že pokud členské státy dodrží své povinnosti týkající se zákonných a základních práv, posílí se tím jak důvěra, tak solidarita;

55. zdůrazňuje, že je důležité položit pevné základy pro vzájemnou důvěru mezi členskými státy, neboť ta má podstatnou a neodmyslitelnou vazbu na rozvoj společného evropského azylového systému a na opravdovou solidaritu v praxi;

56. konstatuje, že dodržování povinností v oblasti mezinárodní ochrany sice posiluje vzájemnou důvěru, avšak nevede nutně k jednotnému uplatňování pravidel, neboť výklad a uplatňování azylového práva na mezinárodní úrovni a na úrovni EU se v rámci členských států stále velmi liší, jak vyplývá z nedávné Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a judikatury Soudního dvora Evropské unie souvisejících s dublinským nařízením; zdůrazňuje, že Komise a soudy jsou odpovědné za sledování a posuzování toho, zda se pravidla týkající se azylu uplatňují v souladu s mezinárodním právem a právem EU;

57. věří, že mechanismy včasného varování zavedené ke zjišťování a řešení mimořádných problémů dříve, než povedou ke krizi, mohou představovat cenný nástroj; domnívá se však, že by měla být zároveň plánována doplňková řešení, s cílem vyhnout se porušování základních práv a zajistit řádné fungování azylových systémů;

58. zdůrazňuje, že i když by řízení pro porušení předpisů měla být pohotověji používána, aby se obrátila pozornost na odpovědnost členských států a na jejich neúspěch při dodržování stávajícího acquis v oblasti azylu, musí je provázet preventivní opatření, operační plány a mechanismy dozoru, aby bylo možné dosáhnout požadovaných výsledků; zdůrazňuje význam pravidelných hodnocení, konstruktivního dialogu a výměny osvědčených postupů, neboť se jedná o klíčové prvky, jak snadno dosáhnout pozitivního vývoje azylového systému tam, kde byly zjištěny nedostatky; mohou se tedy poskytovat různé formy finanční a praktické pomoci za účelem dosažení plného a řádného provádění evropské azylové legislativy;

59. konstatuje, že dublinský systém je založen na vzájemné důvěře a že jeho provádění obnáší vzájemné uznávání zamítavých rozhodnutí mezi členskými státy, neboť azylová žádost může být projednávána v EU pouze jednou; vyzývá Komisi, aby do roku 2014 předložila sdělení o rámci pro převádění ochrany osob požívajících mezinárodní ochrany a vzájemné uznávání rozhodnutí o udělení azylu v souladu s akčním plánem provádění Stockholmského programu;

60. zdůrazňuje, že řízení migrace může vzájemnou důvěru a opatření solidarity zvýšit pouze ve spojení s přístupem citlivým vůči ochraně, na jehož základě by měla být prováděna opatření na hranicích tak, aniž by se omezovala práva uprchlíků a osob požadujících mezinárodní ochranu;

61. zdůrazňuje, že prostřednictvím vízových režimů se udělí velké množství vstupních a výstupních povolení a že tato pravidla pro vstup a výstup žádným způsobem neomezují zákonné povinnosti o poskytování přístupu k azylu;

62. připomíná závazek Komise usnadnit bezproblémový příchod do EU osobám, které potřebují ochranu, a vyzývá k prověření nových přístupů k zahájení řízení pro udělení azylu; v této souvislosti vítá závazek Komise přijmout do roku 2013 sdělení o nových přístupech, pokud jde o zahájení řízení pro udělení azylu, jež se zaměří na nejvýznamnější tranzitní země;

63. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi, parlamentům členských států a Radě Evropy.

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

Rok 2012 je rokem, ve kterém se Evropská unie zavázala dokončit zavedení společného evropského azylového systému (CEAS) vytvořením společného prostoru ochrany a solidarity založeného na společném azylovém řízení a jednotném právním postavení osob, jimž byla poskytnuta mezinárodní ochrana. Společný evropský azylový systém stojí na třech pilířích: harmonizaci norem v oblasti ochrany, dalším slaďování právních předpisů členských států v oblasti azylu; účinné, dostatečně zabezpečené praktické spolupráci; a také vyšší solidaritě a pocitu odpovědnosti, nejen mezi členskými státy EU, ale rovněž mezi EU a nečlenskými zeměmi.

Harmonizace norem v oblasti ochrany právě probíhá a je založena na změně právních předpisů členských států, praktickou spolupráci je třeba posilovat prostřednictvím Evropského podpůrného úřady pro otázky azylu; nyní je důležité řešit přímo třetí pilíř společného evropského azylového systému tím, že se naplní konkrétním obsahem pojmy solidarita a sdílení odpovědnosti zakotvené v článku 80 SFEU, což tvoří základní horizontální prvek společného evropského azylového systému.

Zpravodaj je přesvědčen, že zřízení rámce solidarity nezbaví členské státy odpovědnosti za dodržování povinností na mezinárodní úrovni a na úrovni EU, pokud jde o otázky azylu, ale spíše poskytne společnému evropskému azylovému systému zvláštní nástroje a postupy zaměřené na podporu a pomoc těm členským státům, které jsou vystaveny nepřiměřenému tlaku a nákladům v oblasti azylu, zejména z důvodu jejich geografické nebo demografické situace. Jinými slovy, všeobecný rámec solidarity, ve kterém by se členským státům poskytla pomoc při zlepšování kvality jejich azylových systémů s ohledem na zajištění plného respektování práv žadatelů o azyl, by tudíž zajišťoval řádné provádění acquis v oblasti azylu, a tedy samotné fungování společného evropského azylového systému.

Zajištění řádného fungování společného evropského azylového systému je zejména důležité v dobách, kdy migrační toky jsou nejčastěji smíšené a zahrnují přistěhovalce, žadatele o azyl, uprchlíky a zranitelné osoby, jako například nezletilé osoby bez doprovodu. Zpravodaj by rád zdůraznil, že azylové a migrační toky mají svá specifika, která nelze za žádných okolností přehlížet nebo slučovat. S politováním připomíná nebývalé množství lidí, kteří utonuli ve Středomoří během roku 2011 při pokusu o vstup do EU, kde hledali ochranu.

Zpravodaj zdůrazňuje, že rozdělení odpovědnosti vytvořené dublinským nařízením klade nepřiměřená očekávání na ty členské státy, které tvoří vstupní místa do EU, čímž oslabuje celý společný evropský azylový systém. V situaci, kdy členský stát nemůže patřičně zvládnout počet žádostí o azyl podaných na jeho území, zpravodaj navrhuje několik různých směrů, kudy by se mohly ubírat kroky k řešení nových výzev v oblasti azylu, a to uceleným způsobem napříč celou EU. V návaznosti na sdělení Komise o vnitřní solidaritě EU v oblasti azylu – Agenda EU pro lepší sdílení odpovědnosti a silnější vzájemnou důvěru, zpravodaj uspořádal své připomínky, návrhy a doporučení do čtyř částí, které se zaměřují na a) praktickou spolupráci a technickou pomoc; b) finanční solidaritu; c) rozdělení odpovědnosti; a d) vzájemnou důvěru jakožto stěžejní prvek obnoveného systému správy a řízení.

Podle zpravodaje je pro účinný společný evropský azylový systém důležité toto:

– členské státy, místní orgány a občanská společnost by měly být informovány o různých fondech EU, které mohou být využity k účelům v oblasti azylu, včetně informací týkajících se kritérií způsobilosti a formálních náležitostí žádosti;

– azylové systémy členských států by měly být pravidelně a často vyhodnocovány s cílem určit osvědčené postupy i nedostatky a usnadnit rozvinutí cílených řešení zaměřených na konkrétní situace;

– členské státy by měly prokázat solidaritu mezi sebou navzájem a sdílet odpovědnost, mj. prostřednictvím opatření, jako je společné vyřizování azylových žádostí a přemístění osob požívajících mezinárodní ochrany.

V této souvislosti zpravodaj zdůrazňuje klíčovou úlohu Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu při zjišťování nedostatků v azylových systémech členských států, ale i co se týče koordinace, sledování a navazování na praktickou pomoc, která by měla být členským státům poskytována, přičemž je zde třeba zdůraznit užitečnost zavedení skupin odborníků v oblasti azylu.

Tím, že se bude co nejlépe využívat doplňkovost různých fondů EU, které jsou k dispozici, bude zajištěn další základní prvek v převádění solidarity do podoby konkrétních opatření. Zavedení finančních pobídek pro přemísťování osob požívajících mezinárodních ochrany je v tomto směru obzvláště významné.

Každý zde uvedený návrh a doporučení má za cíl vytvoření skutečného prostoru ochrany, ve kterém práva žadatelů o azyl a osob požívajících mezinárodní ochrany budou řádně respektována a podporována. To je důvod, proč se také některé návrhy horizontálně dotýkají i jiných oblastí politiky EU, jako je politika hraniční kontroly nebo vízová politika, neboť každá politika EU musí být uplatňována způsobem citlivým vůči ochraně.

VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU